宪法下当代我国中央与地方关系的重构

宪法下当代我国中央与地方关系的重构

内容摘要：目前我国宪法中中央与地方分权不明确，必须重新梳理中央和地方的关系，在宪法下重构中央与地方关系。本文分析了我国中央与地方关系的特殊性和当前面临的主要问题，提出了在宪法下中央与地方关系可选择的路径，并着重讨论了以宪法保障下的法律分权制来重构中央与地方关系。

关键词：中央与地方关系地方自治法律分权宪法保障

引言：中央与地方分权以及地方自治问题是宪法的基本问题之一，二者的分权是宪法对国家权利进行配置的重要方面，是宪法对公共权力进行纵向配置的形式。中央与地方权力配置如果缺乏严格的法律规范，往往导致中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，一方面中央的宏观调控能力薄弱；另一方面地方保护主义影响了全国统一市场的形成和发展。我国要成功实现社会转型必须重构中央与地方关系，如果处理不当，易于导致种种社会冲突，陷入社会危机之中。因此，必须在中央权力与地方权力之间保持一种相对平衡，依法建立一个有效率、有内聚力的中央权力和其领导的有效率、有向心力的地方权力。

一、中国中央与地方关系问题的特殊性和目前存在的主要问题

我国人口众多，幅员广阔，中央与地方关系自古以来就是棘手的问题。过去我国没有一个根深蒂固的法律传统来督促或监督中央与地方关系的法律化，即中国在主观与客观的法治角度，还没有因应这种关系调整或严格贯彻的条件。中国自身特殊的国情，是世界各国所不能够比拟的，也是在考虑问题时不能绕开的特殊性问题。

当代中国中央与地方关系中的一些突出问题是在改革开放以来，由于市场经济的导入而引起的利益分配问题所引发的。其主要表现为：

财税方面：中央与地方财政体制改革推动了分权化的进程。分税制改革根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管，经过十多年的平稳发展，财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重均有明显上升。但同时存在财政支出的比重过低，预算外资金难以控制等诸多问题。

政治管理领域：在下放中央政府的某些人事管理权，在扩大地方利益的同时，加重管理地方事务的职责。在市场经济条件下，公共物品的资源配置应遵循的原则是政府所提供的公共物品必须尽量与受益区域内居民的消费偏好相一致。对于大多说公共商品而言，一定要明确其受益范围是不可能的，所以在界定中央与地方事权范围上难免有模糊之处，带来的必是责权不分。

地方主义倾向：有的地方政府各自为政，各行其事，采取“上有对策、下有对策”的策略，中央政府的宏观调控政策在执行过程中往往变形；地方政府之间互相攀比，盲目发展，重复建设；采取地方保护主义的手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍统一市场的形成。

二、宪法下中央与地方关系重构的路径选择

我国现在实行的是一种相对意义上的地方分权或者有限的地方分权。在这种分权制下，国家权力的重心在中央。在对如何设计和建构新型中央与地方关系

的战略选择的问题上，有三种思路：

第一种是从法治的角度入手建构中央与地方政府关系的制度框架。即我国应以现行宪法为依据，制订一部《中央与地方关系法》，使中央与地方在法治基础上形成新型的权利义务关系，变现在中央与地方政府的行政分权为法律分权。日本的内阁府设立了地方分权改革大臣来专门管理中央与地方关系，我国也应该成立类似的部门使中央与地方关系更规范化。

第二种思路是从调整行政权力的纵向结构入手来建立中央政府与次一级地方政府关系的新框架。目前国务院的管理幅度过小，管理层级过多，中国现有的省区的数量偏少，各省行政幅度相差悬殊，有的辖地过大，助长了自成体系的经济分割发展模式。而从世界上主要国家一级行政区划的设置情况来看，美国50个州、1个特区；面积较小的法国设96个省，日本则有47个都道府县。

第三种思路是从合理分权的角度来建构新型的中央与地方关系。比如中央与地方的财政管理权限关系、金融管理权限关系、投资管理权限关系、物价管理权限关系、社会事业管理权限关系，立法权划分等，提出了要建立中央与地方经济合理分权的新体系。

目前我们恰恰需要的是把地方自治的制度提升到宪法制度保障的层次。根据目前中国的宪法31条规定，地方特别行政区只是用立法就可以规定，当然也可以靠立法取消掉，所以这个保障实际上是一个法律保障，层次非常低。只有法律分权制才能实现真正意义上的民主集中制，以法律界定中央与地方各自拥有的权力并使之互相监督才能真正重构中央与地方关系。

三、宪法保障下的法律分权制，重构当代中央与地方关系

一般说来，法律分权制在形式上，通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围，改变通过行政手段调节中央和地方关系的传统做法。中央对地方采用的任何控制手段都要有法律依据。在内容上，一方面扩大地方的自主权，凡是适宜地方处理的事务尽可能地交由地方自我决定。应给予地方一定的行政组织权、自主立法权、自主行政权和自主财政权，并尽可能地减少地方的官治色彩，增加地方管理的民主成分。[12]另一方面要加强国家对地方的控制。包括确立地方监督机关，增加监控手段，完善立法控制，强化行政控制和引入司法控制机制。在保障机制上，确立法院作为最后保障机关。如果中央和地方因为权力发生争议，最终能通过法院解决。

宪法应当明列中央与地方的权限划分事项。地方分权主要涉及到立法权限的划分，且必须在宪法里面规定出来。将中央与地方自治的事务划分，在地方性事务范围内，应当由地方来进行立法，这就要求赋予地方更多的立法自主权；而应当由中央管理的全国性事务，地方不再行使立法权，或尽在中央授权的范围内行使立法权。

在目前市场经济条件下，中央和地方是特殊的权利和义务主体，尽管它们相互之间存在隶属关系，但都各自拥有应享有的权利和应履行的义务。

在事权方面，我国中央和地方实行“统一领导、分级管理”原则。除国防、外交等全国性事务以及少数实行中央垂直管理的领域以外，地方各级国家机关与中央国家机关一样在各种事务方面都具有广泛的职能，这导致事权范围重叠，机构设置雷同。应该结合我国政治、经济和社会等方面的基本国情，合理划分中央与地方的事权，明确中央和地方经济社会事务的管理责权，明确中央和地方对经济调解、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省的