领导干部法治能力与法治水平研究

领导干部法治能力与法治水平研究作者：屠开泰来源：《法制与社会》2015年第05期摘要党的十八大报告明确提出，法治是治国理政的基本方式，依法治国是社会主义现代化建设的一个根本任务和原则。

各级领导干部是依法治国方略的主要执行者和推动者，国家法治建设的质量依赖于各级领导干部的法治能力和法治水平。

当下，要逐步提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力和水平。

这是在新的历史时期，对领导干部领导能力的一项基本要求。

关键词领导干部法治能力法治水平训练作者简介：屠开泰，江苏省无锡市法学会常务副会长。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-147-02法治是当代社会文明发展的必然阶段，法治正在用制度的力量改变着人们的生活，改变着中国社会的面貌。

党的十八大报告强调国家各项工作要法治化，要求切实提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

这是社会文明发展和国家执政的必然要求。

一、领导干部法治能力与法治水平状况调查分析领导干部的法治能力与法治水平源发于法治思维，即如何从思想上认识依法治国、依法行政的重要性。

它是领导干部执政的基本法治理念。

在思维方式上，它是以合法性为起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。

在具体行政行为上，它是领导干部正确运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对具体事务进行综合分析、推理判断，并以此形成行政决策，付诸于实践的思想、行为活动的过程。

近年来，虽然国家在大力推进法治进程，但由于受计划行政习惯的影响，领导干部的法治能力和水平尚待进一步强化和训练。

1.行政习惯阻碍了法治观念的警示。

现行政府体制来源于计划经济体制，受其影响，全能型政府的管理无所不在，领导干部习惯于行政权的自由裁量，作为与不作为、行政尺度尽情掌握在领导干部手中，强权管制的理念在民生、经济等社会生活的各个领域充分展示，直接违反法律法规的明确规定制定规章、规范性文件，作出行政处罚、行政许可决定以及司法裁决的行为经常化地出现。

一些领导干部在法律规定不明确的情况下，习惯性地寻找法律漏洞，打法律擦边球。

违背法治的基本要义。

2.稳定“大局”的政治要求消弱了依法治理的理性。

改革的不断深入必然导致利益关系的深层次调整。

近年来，我国社会出现了数量庞大、层次复杂的各类民生、法治、社会矛盾，与构建改革开放需要的稳定大局相悖，有的严重影响到社会发展的正常秩序。

在国家稳定大局要求下，一些地方和部门将稳定错误地理解为压制矛盾，不出问题、没有矛盾，采取选择性执法的错误思维，不惜一切手段和代价，高压、粗暴处理矛盾纠纷，有些甚至违纪违法，突破法治底线，将本应依法履行、不能放弃的岗位职责、公权力视同可以自由裁量和自由无限制适用的个人权利行使，严重破坏了法律的权威。

3.改革创新突破了法治规范。

改革创新是对社会发展未知领域的探索，常常需要突破现有制度的束缚和羁绊，从而寻找新的社会治理的方法、途径和策略。

它的风险点在于对现有体制、机制，以及制度的革命性的突破。

但这种突破不是无原则的野蛮撕裂、毁损，而是以有利于社会文明发展，有利于民生幸福为基准的。

但在法律尚不健全的市场经济体制建设初期，社会治理的法治空白尚在方方面面呈现。

在这一时期，改革突破对法律权威的冲击逐渐显现。

一些领导干部利用手中的行政权力频频突破法治底线和法治规范，以“创新”为名义，阻碍甚至逆转了法治的文明进程。

二、制约领导干部法治能力与法治水平的主要因素分析影响和制约领导干部法治能力与法治水平的因素很多，但主要是领导者个体的法治认知和具体行政行为的能力。

其中，领导者个人的法制道德水准与行政政绩观也影响着法治能力与水平的体现。

1.立法部门化是影响领导干部法治能力与法治水平的根源。

从我国的立法方式来看，我国现行的法律当中，大多数法律，尤其是行政法规往往由相关部委主导起草，立法部门只在审核，这样很容易使法律法规打上部门、行业利益的烙印。

它不仅使得单行法律约束力不足，也使得各个法律之间出现不统一、不协调、不配套等问题。

因而，在执行领域就出现了依据法律，部门争利的现象。

在这一背景下，部门领导执政获利就成为必然之事。

2.传统的人治思维惯性影响了法治方法的选择。

传统的人治观念强调权力至上而非权利至上。

有人对中西方执政方式作了比较：在西方国家，是将政治和社会问题转化为法律问题而得以解决，而在东方，却是把本该属于法律的问题人为地转化为政治问题或者是道德问题加以解决。

并在实施具体的行政行为时特别强调行政管辖的服从性。

从这个行为看来，权力至上的必然结果是人治，这样的强权人治不可能实现真正意义上的法治。

同时，中国两千多年的封建社会，尤其重视伦理道德的社会治理作用，重伦理道德轻普遍规则，强调情理法相结合。

纵观当下社会治理的各种方式方法，这两种传统的思维习惯仍然深刻影响着领导干部的行政思维和行政行为，制约着法治化进程。

3.任意性行政与司法权力诱惑促成领导干部背离法治轨迹。

在现实的行政管理和司法行为中，处于权力支配地位的领导干部拥有常人无法比拟的权利。

一方面由于对行政权监督力量的薄弱，领导干部的行政管辖权力成为现实生活中事实上最强势的权利；另一方面，法治的不完善，尤其是程序法与监督法的不完善，导致在司法实践中，有些个案判决可以突破以事实为依据，以法律为准绳的基本原则，有些涉法事件处置可以任意自由裁量。

权力的过度自由行使会导致领导干部的具体行为背离法治轨迹。

4.任期制和急于求成的政绩观客观上阻碍了领导干部依法行事。

任期制和任期政绩考核制度作为领导干部晋升的唯一凭证以后，急于求成就成为领导干部任期工作和工作目标的一种外在表现。

这种功利性的心态是大多数人的正常思维所致，也正是这种心态极容易诱发一些领导干部冲破法律制度、社会基本规则的限制，利用手中的权力，实施客观上违背法律制度的行为，从而降低了依法治理的社会效益。

三、提高领导干部法治能力与法治水平的着力点强化法治思维、提升领导干部法治能力与法治水平是一项系统工程。

各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。

1.完善立法，规范行事规则。

法制是法治的基础和前提，而良法则是法治的基本保障。

改革开放以来，我国的立法法制工作取得了非常瞩目的成就，但是从我国现有的的立法体制、机制和现有的法制质量来说，总体水平还不高，法制的体系化、单行法律之间的配套性还不强。

完善立法，规范行事规则不仅是维护和推进法治的需要，更是当下解决领导干部法治能力与水平的重要任务。

完善立法体制，着力解决“部门立法”问题。

建立健全我国独立的立法体制机制，摆脱依靠部门立法的不良习惯，逐步消除立法的部门影响。

通过强化权力机构的独立立法权，限制部门行政权，实现不同权力之间的有效制约和相对平衡。

科学立法，明确界定行政权的界限与权责。

在逐步健全法制体系的同时，必须尽快展开对法律质量的审查工作，做到科学立法，提高立法质量。

其主要核心是处理好责、权、利的关系，使法律既保障权力实施，又制约权力滥用，尤其是要通过立法使领导者手中的权力与自身的利益脱钩，行使权力与承担责任挂钩。

2.资格准入，深化补差培训。

随着社会分工的精细化，专家化管理逐步在社会治理中体现出越来越强烈的需求。

岗位任职资格准入化是未来社会治理的一个重要标志。

在岗领导干部任职能力、素养的补差化训练将成为常态。

大力实施领导干部岗位准入制度。

不同的领导岗位有不同的工作内容和任职要求，应该站在更高的起点上选录领导者。

建立领导者资格准入制度的目的是：科学界定每个岗位的职能、职责和任务，制定详细的岗位说明书和岗位绩效考核细则；严格依照岗位任职资格条件进行选聘；实现专人专岗，逐步向专家治理模式转变。

在这一基础上，进一步加大领导干部管理的改革力度，推行更加科学的领导者任期目标考核体制、机制和内容，在调动领导者工作积极性的同时，制约领导者的权力行使，以此不断推进和提高领导干部的工作技能，增强领导干部队伍质量。

重视开展领导干部岗位技能与岗位素养补差训练。

影响领导干部法治能力与水平的因素不仅包括主观认识，还包括岗位技能和环境影响。

按照不同岗位任职资格和任职条件对于领导者能力水平的要求，对领导干部进行对标找差，强化补差性能力训练，逐步提高领导干部的任职能力和岗位职能水平。

重视领导干部的法治能力与法治水平的补差训练，就是要引导领导干部运用法治理论、法治方针和法治政策策略进行社会治理，推动社会科学发展，不断提升建设社会主义法治国家的本领。

3.落实措施，强化权责对冲。

法治的地位施行首先要通过各级领导机关和领导者对法治的尊重、示范和执行来体现，这是领导机关和领导者的职责和义务。

因此，领导干部要有自觉接受法律监督，承担法律责任的法治意识。

完善责任追究立法。

必须下大力气完善领导干部执政责任追究法律体系和追究机制。

要建立健全权力运行制约和监督体系。

要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。

坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。

让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

对于违法行为，要及时启动相应的责任追究制度。

强调公众知情权。

进一步深化政务公开制度，施行重大决策、规划人大审批制度，严格限制领导干部的任意行政行为。

凡是涉及社会发展、社会民生的重大行政行为都要向社会公示，从立项调研、立项决策到项目实施的全过程都要做到“阳光下操作”。

项目结果要接受社会评议，评议结果作为考核领导干部施政绩效的主要指标，拥有否决权。

以此来限制和约束领导干部的决策、执行权滥用问题，确保领导干部执政依法、谨慎、有效。

4.完善第三方监督，优化执政环境。

加速落实第三方监督评价制度改革，保障领导干部行政行为依法规范。

建立法治新常态离不开社会执法环境的监督和舆论支持。

不管领导干部是否愿意，社会机构、社会公众对领导干部的监督都始终自发地存在。

领导干部与社会沟通的主客观价值是执政公信力。

实施第三方评价制度改革，即是制定和完善社会监督领导干部执政的各项制度，主动引导和规范社会对领导干部执政行为的监督评价，一方面保障领导干部执政依法、规范、有序，另一方面增进领导干部和社会的互动，提高领导干部执政的社会公信力。

机构监督。

是指权力机关、司法机关、政府等对领导干部执政的监督评价。

必须树立监督是保障的指导思想，理顺与机构之间的监督关系，借助机构的社会正面影响力，向社会输出领导干部的执政绩效和作用，扩大领导干部正面的社会影响力。

机构监督制度的主要内容是：监督的内容、监督的形式、监督的沟通与协调、监督评价的发布，以及对机构监督评价回应等。