医改政策解读

全年超400条政策解析医改7大关键词，探明医疗政策制定与实施走向2020年固然是全力抗疫的一年，但在防疫进入常态化阶段后，社会运行回到正轨，新医改这一医疗领域的政策主线也不例外。

自2009年新医改启动以来，国务院办公厅每年都发布了当年的重点工作任务，并分解到各部门。

国务院各部门根据重点任务制定相应的政策文件，推动重点工作实施。

因此，从每年深化医改的重点工作任务，可以一窥当年的政策方向与逻辑。

受疫情影响，2020年的重点工作任务于下半年发布。

动脉网以国务院办公厅《深化医药卫生体制改革2020年下半年重点工作任务的通知》（以下简称《任务》）为出发点，对2020医疗政策进行了解析。

将《任务》全文进行词频分析后，动脉网整理出了其中出现频率最高的7个关键词（不包含改革、健康等表达宏观意义的词汇）：疫情防控、公共卫生、采购、支付、医疗服务价格、医疗保障、绩效考核。

2020年医疗政策全景图，动脉网制图这些关键词与全年的热点政策密切相关。

动脉网从主管部门官网统计出2020年407条医疗政策，其中国家卫健委306条、国家医保局44条、国家药监局57条，将各部门政策与医改关键词相结合，以分析医改实施情况。

从大方向看，疫情防控与公共卫生体系完善，使得医疗卫生体系恢复与维持常态，提升公众健康水平，是实施改革的前提；集中采购和支付改革便于医保腾挪空间，以提升对医疗服务的技术劳务支出、对患者的医疗保障能力；而相应的改革措施可通过绩效考核来检验成果、改进方法。

一、疫情防控促进医药保制度突破近期，新冠疫情再次在全国多地流行，与2020年年初不同的是，从官方到民众，对待疫情更加冷静和确定。

局部范围内高效的全员核酸检测，成为最有效最安全的筛查措施；新冠疫苗上市，并开始重点人群接种，已完成1000万剂次接种。

这些都是一年来抗疫成果的体现，背后则是疫情防控政策的支撑。

2020年，共有87条疫情防控政策出台，在几个关键领域中数量最多。

这些政策主要从医疗、医药和支付三个环节支撑防疫工作，并实现了14个方面的突破。

疫情防控相关的主要政策突破医疗环节，国家卫健委主导制定了各类规范性文件、工作方案、工作指南，聚焦于公众防护、社区防控与基层筛查、医疗救治与科研攻关、医护保障与激励等。

其中，新冠肺炎诊疗方案随着医务工作者对病毒和病情的认知不断增加而更新。

值得一提的是，国家卫健委4天内两次发文，鼓励开展互联网诊疗，一方面缓解医院救治压力，另一方面避免普通患者在线下就诊造成交叉感染。

互联网医疗由此成为疫情防控的“空中战场”，对生活的渗透达到了前所未有的程度，迎来行业大爆发的一年。

药品和器械环节，按照《医疗器械应急审批程序》规定，存在突发公共卫生事件威胁时，药品监管部门可对所需医疗器械实施应急审批。

国家药监局由此启动了相应的应急审批机制，尤其是通过核酸检测试剂盒、防护物资的快速审批，缓解抗疫一线需求。

针对新冠药品和疫苗，国家药监局也创造性地建立了研审联动工作机制，通过“边研发、边提交、边审评”，最大限度压缩审评审批时间，推动我国首个新冠病毒疫苗附条件上市，一批疫情防控用药物开展临床试验。

支付环节，国家医保局、国家卫健委、财政部和税务总局采取措施，为疫情救治提供资金支持。

针对新冠患者和疑似患者，均免费治疗；针对非新冠患者，将互联网医疗服务纳入医保支付；针对医疗机构，医保经办机构预付部分资金，减轻垫资压力；针对企业，阶段性减征职工基本医疗保险费，缓解企业压力。

据国家医保局数据显示，2020年总共为975万家参保单位累计减免1650亿元职工医保费，累计结算患者费用28.4亿元，医保支付16.3亿元。

由于收入和支出都发生了变化，2020年医保基金结余情况也显现出相应特征。

医保基金收支变化，数据来源：国家医保局，动脉网制图如上图所示，2020年职工医保收入明显下滑，支出却显著上升，造成整体结余率下降。

不过，居民医保收入呈上升趋势，且收入下降。

动脉网认为，这主要是由于居民防护意识增强、生病就医次数减少，尤其是儿科呼吸道疾病减少的原因。

所以，在职工医保和居民医保结余率一降一升的情况下，医保基金整体结余率的降幅并不大，从2019年1-11月的14.73%降至2020年1-11月的13.31%，对后续医保参与的各项改革影响小。

不难看出，医疗卫生系统举全系统之力，在疫情大面积暴发后发挥了力挽狂澜的作用。

这是促进社会经济恢复正常运行的基础，也是深化医改工作继续顺利开展的前提。

二、公共卫生修补软硬件短板疫情暴发将公共卫生体系完善推上了更重要的位置，“加强公共卫生体系建设”也被列入深化医改任务的第一项。

2020年，公共卫生相关政策在吸收疫情防控经验的基础上，主要从硬件配备和软件完善两方面修补短板。

公共卫生体系软硬件建设的政策要求2.1 硬件方面硬件方面，2020年5月，国家发展改革委、国家卫健委、国家中医药局制定了《公共卫生防控救治能力建设方案》，提出五大建设任务，包括：疾病预防控制体系现代化建设、提升县级医院救治能力、健全完善城市传染病救治网络、改造升级重大疫情救治基地以及推进公共设施平战两用改造。

《方案》中，每项任务均提出了具体的建设标准，突出“平战结合”，实现资源最大化利用。

以重大疫情救治基地建设为例，文件列出了应用于危重症患者集中救治和应急物资的储备数量，这将产生相应的设备采购需求。

重大疫情救治基地应急救治物资参考储备清单（按单个基地计算）2.1 软件方面软件方面，国家卫健委、国家中医药局印发了《全国公共卫生信息化建设标准与规范（试行）》，着眼未来5-10年建设、应用和发展的基本要求，进一步明确和强化了公共卫生信息化建设的基本内容和要求。

此外，在基本公共卫生服务中，2020年人均补助标准已提升至74元，新增的5元经费全部落实到乡村和城市社区，统筹用于基层医疗卫生机构开展新冠肺炎疫情防控的人员经费、公用经费等支出，加强基层疫情防控经费保障和提高疫情防控能力，强化基层卫生防疫。

在政策指导下，公共卫生涉及的各级机构已开始着手进行改造、升级或建设。

中国政府采购网显示，2020年包含“公共卫生”的采购项目达到1000余个，项目需求以建筑、医疗设备为主，采购方多为大型医院、县级卫健部门。

也有部分项目启动建设或初见成效。

例如，以华中科技大学同济医学院附属同济医院为主体设置的国家重大公共卫生事件医学中心，已于2020年7月开建，预计2022年6月竣工。

公共卫生体系完善刻不容缓，但又是长周期的大型工程，是深化医改长期顺利推进的保障。

未来3-5年内，公共卫生建设都将是举足轻重的工作。

各级机构对应急救治设备、信息系统甚至智能应用的需求，则会带动相应产业的发展。

三、耗材集采大幅降价，药品集采成常态《任务》中的“采购”主要指集中带量采购。

2020年，国家组织的集采由药品延伸到高值耗材，并以冠脉支架为开端。

3.1从地方组织到国家组织，耗材集采大幅降价事实上，江苏、山东、浙江等多地已开展了耗材集采，以省际联盟、省级、地市联盟、地市级集中招标的方式出现，涉及心血管、骨科、眼科等领域的高值耗材，以及输液器、留置针、注射器等低值耗材，为国家集采积累了经验。

2020年部分地方耗材集采情况在国家组织的首批高值耗材集采中，冠脉支架采购周期为两年，首年意向采购总量逾107万个。

最终7家企业的10个冠脉支架产品中选。

中选支架均价从1.3万元下降到700元左右，降幅90%以上，预计每年节约医疗费用117亿元。

医用耗材分类复杂，同类医用耗材也有多种不同的功能属性，患者由于个体差异在使用同一种类的耗材时，往往也需要不同的规格型号。

冠脉支架是标准化产品，在医用耗材里相对不复杂，同一品牌、同一种类但不同规格的冠脉支架执行同样的价格。

此外，据推算，2019年全国使用冠脉支架约150万枚，费用约150亿元，占全国高值医用耗材总费用的1/10。

标准化程度高、使用金额占比高，这些或许都是冠脉支架作为高值耗材集采开端的原因，两大特征也决定了下一步集采品种的方向。

毫无疑问，高值耗材集采与药品集采有着类似的逻辑，即：压低虚高价格、挤压流通环节水分。

对企业而言，构建多层次的产品体系尤为重要，利用集采产品提升市场份额，研发高端产品满足不同消费能力的患者需求，也不失为一种策略。

然而，高值耗材又与药品有较大差异。

高值耗材往往需要医生手术操作，还涉及对医生的培训。

集采落地后，如何体现医生的劳动价值，如何进行医生教育，这是不得不考虑的问题。

3.2药品集采进入常态阶段，药企转型创新药品集采方面，2020年开展了第二批和第三批国家药品集采，逐步进入常态化阶段。

其中，第二批32个药品中选，第三批55个药品中选，两批药品的平均降价均为53%。

目前，距离第一批集采，即4+7集采已经过去两年，我们不禁要问，当时中标的药品和企业怎么样了？4+7集采的中标企业中有4家上市公司，这些企业于2020年发布了2019年业绩报告，从报告中或许可以看出端倪。

华海药业在4+7集采中有6个产品中选，据其年报显示：2019年，公司销售费用同比下降25.79%，主要原因正是国家集采推进，相应的市场推广费、人工等费用减少。

其中，产品推广服务费大幅下降。

科伦药业的百洛特也在4+7集采中中选，其年报显示，百洛特中标后市场份额迅速提升。

2019年，百洛特全年销售收入3.29亿元，同比增长58.28%。

4+7集采中，先声药业的必奇中标，但其招股书中未单独披露该产品的收入变化。

不过，先声药业公布了未中标产品舒夫坦的销售变化。

舒夫坦在4+7和第二批集采中均未中标，不仅销量受到影响，还受到集采带来的价格下行压力，平均售价也有所下降。

在价格和销量双双下降的影响下，舒夫坦2020上半年的销售额降幅达27.1%。

先声药业舒夫坦销售情况，数据来源：先声药业招股书，动脉网制图从政策角度看，药品集采常态化和耗材集采实施，进一步为提升医保保障能力、提高医务人员服务收入留出了空间。

从产业角度看，药企逐渐加大研发投入、优化组织框架，集采带来的行业优化效应正在显现，这种影响或许也同样会体现在耗材行业。

四、DRG和DIP成为支付改革“双重保险”在集采腾挪出更大空间的同时，医保支付改革也在同步推进。

现阶段，改革的大方向是在现有总额预算制度下探索更加精细化的复合、多元支付方式，包括按疾病诊断相关分组（DRG）付费、区域点数法总额预算和按病种分值付费（DIP）等。

2020年，DIP支付试点启动，与DRG支付分别开展试点。

国家医保局出台了DIP付费的工作方案、技术规范和DIP病种目录库等文件。

DIP与DRG的试点安排DIP和DRG在试点安排上，除了试点城市不同之外，试点进度也有很大差异，DIP明显要比DRG更快，这主要是由于二者操作方式的差异所致。

DIP是基于大数据的病种分值付费方式，利用全量数据客观还原临床病种变化的现实，对数据中疾病诊断与治疗方式进行穷举和聚类快速形成分组，挖掘数据内涵来认识病种组合与医疗成本的客观规律，建立疾病与治疗量化标准，确定基于随机均值的定价机制、医保支付方式与基金监管模式。