重大行政决策之公众参与制度
浅谈行政决策中的公众参与
章公 众参 与部分规定 了重大行政决 策可采取公示 、调 查、 座谈 、论证、听证等形式听取公众提 推 进 依 法 治 国若 干 重 大 问题 的决 定 ［ Ｅ Ｂ ／ Ｏ Ｌ ］ （ ２ ０ １ ４ — １ Ｏ 一 ２ ８ ） ［ ２ Ｏ １ ６ － ５ — １ ９ ］ ．ｈ ｔ ｔ ｐ ： ／ ／ ｗ ｗ ｗ ． ｇ ｏ ｖ ． ｃ ｎ ／
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为足 以代表民意，因而具有正 当性 。而行政机关并非 民选 机关 ，因此，当其作出对公众生活产生极大影响 的行政决 策时 ，缺乏一定 的正当性 ， 没有足够的民意基础 。通过公 众参与将 民意输入行政决策过程 中，有利于赋予行政决策
正 当性。 ３ ． 效益性需求
能得到很好 的实施。
公众参与行政决策的基础
（ 一） 公 众参与行政决策 的理论基 础 公 众参与行政 决策不仅是公 众参与政治生活 的需要 ， 更是 由 行政决策本身的性质所决定 的 ： １ ． 行政决策本身性质 的影响 所谓行政 决策 ， 是指具有法定行政权的国家行政机关 或有合法权限的政府官员为了实现行政 目 标 ，依据既定的 政策和法律 ， 对面临要解决 的问题 ， 拟定并选择活动方案 ， 作出决策 的行为② 。行政决策具有以下特点 ： （ １ ） 高度 的利益衡量性 。首先 ，行政决策的主体 是进 行公共管理的行政 机关 ， 其 主要 内容涉及对公共利益的调
【 关 键 词 】行政 决策 ； 公众参 与 ； 听证 制度
【 中图分 类号 】Ｃ９ ３ ４ 【 文献标识码 】Ａ 【 文 章编号 】１ ０ ０ ９ － － －９ ３ ５ ２（ ２ ０ １ ６）０ ６ —Ｏ ０ ５ ６ 一Ｏ ４
重大行政决策中的公众参与问题研究
重大行政决策中的公众参与问题研究作者：吴聪聪来源：《法制博览》2018年第01期摘要：我国目前重大行政决策中的公众参与存在许多问题，如参与意识不足、参与形式化、参与机制不健全等，本文从分析重大行政决策公众参与的问题出发，提出改善这些问题的措施，包括增强公众的权利意识、完善代表机制的产生构建交涉性参与过程、建立重大行政决策公众参与相关机制三个方面。
关键词：重大行政决策；公众参与；意见回应机制；代表机制中图分类号：D630；D621.5文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0221-01一、重大行政决策公众参与存在的问题（一）参与意识不足一方面，封建社会长期历史积淀所形成的道德伦理观念以及计划经济体制下形成的“命令——服从”的思维模式，导致公民权利意识淡薄，对参与行政决策持一种冷漠态度，事不关己高高挂起。
另一方面，部分公民对公众参与持一种怀疑态度，认为参与重大行政决策只是走走过场，走走形式，政府根本不会采纳自己的建议，所以参不参与其实根本无关紧要。
（二）参与形式化1.参与主体形式化。
我国现有的法律、法规、规章对公众参与主体范围没有明确的规定，实践中根据利益相关性原则将公众界定为“利害关系人”，但利害关系人包括那些人，范围有多大，全凭决策者掌握，这种情况下公众参与往往以“公众代表”的形式参与，比如，听证代表、座谈会代表等，现实结果往往是“代表”什么也不代表。
①2.参与过程形式化。
参与的过程应当是一个不断沟通、辩论的过程，否则就沦为形式。
但是这在我国是很难实现的。
由于我国的听证会的会期通常很短，时间有限，因此在听证会上，主要以单方陈述为主，缺乏沟通与辩驳。
在这种情况下，代表们难以充分论述自己的意见来主张自己的利益，而且难以形成统一有针对性的意见，最终导致行政机关对公众参与形成的意见不予考虑，严重损害了公众的利益。
（三）参与机制不健全1.欠缺完善的意见回应机制。
我国现有法律未建立公众意见反馈机制，因此，对听取的公众意见采纳与否，不采纳的是否应说明理由、如何说明理由等均缺乏必要的约束性具体规定。
重大行政决策相关制度
重大行政决策相关制度
一、制定法律法规和规范性文件：
重大行政决策涉及重大政策、重大事项等，需要依据法律法规和规范
性文件来进行决策。
为了保证决策的合法性和准确性，制定法律法规和规
范性文件应当遵循科学、民主、公正的原则，充分听取各方利益相关者的
意见和建议，进行全面、充分的论证和评估。
二、制定决策程序：
重大行政决策的制定应当遵循一定的程序。
具体程序可以包括信息收集、问题研究、方案设计、决策论证、决策制定、决策实施等环节。
制定
适当的决策程序，可以保证决策的科学性和有效性，避免决策过程中的主
观随意和个人偏见的干扰。
四、进行决策的风险评估：
重大行政决策往往伴随着一定的风险。
为了降低决策风险，应当对决
策方案进行专门的风险评估。
风险评估可以通过对相关数据的搜集和分析，制定合理的风险管理策略，提供决策的科学依据，帮助决策者进行风险的
有效管控。
五、加强舆情监测和公众参与：
重大行政决策涉及广泛的利益相关者，应当及时了解社会各界的意见
和观点，充分考虑不同利益的平衡和社会稳定。
为了实现公众参与，在决
策的各个环节应当加强舆情监测、信息公开和问询听证，并根据公众的意
见和建议进行调整和修改。
六、建立监督和评估机制：
为了确保重大行政决策的执行效果和决策本身的有效性，需要建立相应的监督和评估机制。
监督和评估机制可以包括内部审查、外部评估、独立监察等方式，通过定期的评估和查核，及时发现问题并采取相应的纠正措施，提高决策的质量和效率。
七、建立反馈和调整机制：。
公众参与管理制度
公众参与管理制度第一条为规范重大行政决策公众参与活动，保障公众知情权、参与权、表达权、监督权，促进民主决策、科学决策，结合工作实际，制定本制度。
第二条关系本地经济社会发展全局、与人民群众利益密切相关的重大行政决策的公众参与活动，适用本制度。
第三条决策草案（或征求意见稿）形成后，应根据重大行政决策对公众影响的范围和程度，采取座谈讨论、咨询协商、民意调查、向社会公开征求意见稿、听证等方式，听取各方合理化意见和建议。
凡涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要规划、重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目等决策事项，应当采取听证或向社会发布征求意见稿的方式公开征求公众意见建议，其中对法律、法规、规章规定应当听证以及公众对决策方案有重大分歧、社会关注度较高的决策事项，应当举行听证会。
第四条公众参与重大行政决策活动情况，应当作为县（市、区）政府重大行政决策的重要依据之一。
应当全面、客观地听取各方面意见，对公众提出的修改意见包括反对意见，应从合法性、合理性、可行性等方面进行分析研究，吸收其合法合理建议意见。
不能只听取、采纳赞成意见，漏报、瞒报或修改反对性意见。
意见采纳情况及相对集中的意见未予采纳的原因，在重大行政决策公布前通过书面信件、电子邮件等方式告知公众参与人；无法了解公众参与人联系方式以及通过向社会发布草案或征求意见稿方式征求意见需要反馈采纳情况的，通过政府门户网站和政府信息公开网以及原公开决策草案或征求意见稿的媒体向社会公布。
向县（市、区）政府上报重大行政决策草案时，应当附征求意见公众参与情况书面说明。
第五条通过座谈讨论、咨询协商方式征求意见的，应当邀请县（市、区）人大代表、政协委员、行业专家学者以及有利害关系的公民、法人或者其他组织代表参加，并于座谈论证会召开的5个工作日前将决策方案及起草说明送达与会代表。
座谈讨论、咨询协商中，对与会代表提出的书面或口头建议意见，应当逐条做好收集、记录。
对收集、记录的建议意见，应逐条进行分析，形成书面报告，连同决策草案一并提交县（市、区）政府审议。
重大行政决策程序
重大行政决策五大法定程序简介
《重大行政决策程序暂行条例》规定的五大法定程序分别为公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。
其中，公众参与、专家论证、风险评估属于决策草案形成阶段的程序。
公众参与程序是指除依法不予公开的重大决策事项外，应采取多种方式充分听取意见，特别注重征求公众、行业协会商会、民营企业等意见；专家论证程序，对于专业性、技术性较强的决策事项应组织专家、专业机构对必要性、可行性、科学性等进行论证；风险评估程序，重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全造成不利影响的，应当组织风险评估。
合法性审查程序是决策必经程序，在决策草案提交讨论前，应当有负责合法性审查的部门进行合法性审查，不得以征求意见等方式代替合法性审查。
未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。
对于国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险后提交决策机关讨论。
合法性审查应当保证不少于7个工作日的审查时间。
集体讨论决定程序是决策必经程序，重大行政决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论，即会议形式只能是常务会议或者全体会议。
对会议议事规则也提出了要求，参加会议的组成人员都要发表意见，行政首长最后发表意见。
决策应当按规定向同级党委请示报告，应当及时公布。
公众参与、合法性审查、集体讨论决定是必经程序。
重大行政决策之公众参与制度
重大行政决策之公众参与制度对于重大行政决策公众参与制度的研究有着深厚的政策背景。
2004年的《全面推进依法行政实施纲要》首次提出重大行政决策合法性论证程序,指出重大决策要“广泛听取各界意见”。
2010年的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出了把“公众参与”作为重大行政决策的必经程序。
尤其是2014年10月中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,明确把“公众参与”正式确定为重大行政决策的五大法定程序的第一步程序。
同时,近年来,在与这些政策性宣示遥相呼应的行政立法与行政实践中,地方各级政府及部门纷纷制定有关重大行政决策公众参与程序的各类法规、规章和政策性文件,形式多样的听证会、论证会等等的公众参与模式也已然成为重大行政决策过程中的常态风景。
公众参与制度在重大行政决策过程中的重要作用是不言而喻,也是达成共识的。
然而实践中,公众参与制度不仅没有充分发挥其价值功能,甚至还屡屡被虚置。
公众参与制度的有效性为什么会大打折扣呢?为了防止割裂地看待程序设置问题,制度的不完善应该首先探究其理论基础。
首要的一个问题就是要厘清重大行政决策的概念。
尽管行政决策概念本身处于一个行政法学的模糊地带,“重大”又是一个典型的不确定法律概念,但“重大”的界定标准还是要尽可能客观化、标准化,尽可能明确重大行政决策的事项范围。
其次,研究公众参与重大行政决策制度是一个跨学科、综合性的命题,概括起来,其基础理论主要包括正当程序、人民主权和协商民主三个方面,其中体现了民主国原则、公共利益原则和信赖保护原则等基本的行政法原则。
再次,重大行政决策程序中的公众参与制度对于解决现代风险社会政府与公众之间的信任危机,以及追求政府决策的民主性与科学性具有积极的价值功能,这种功能可以概括为公民教育与学习功能、民主训练与表达功能、正当合法化功能、共同体整合功能以及风险治理功能等五种功能。
对公众参与重大行政决策的基本理论做一个提纲挈领的概述之后,更为重要的是对重大行政决策公众参与制度进行类型化的研究。
重大行政决策公众参与工作制度
重大行政决策公众参与工作制度重大行政决策公众参与工作制度是为了加强民主政治建设和坚持依法行政，提高政府工作透明度，保障公民、法人或其他组织的知情权、表达权、监督权而制定的制度。
本制度依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号）、《优化营商环境条例》（国务院令第722号）和上级有关文件精神，结合工作实际而制定。
所指的重大行政决策，是指在管理社会事务和促进地方经济社会发展过程中，作出的具体行政行为涉及社会公众或组织的重大切身利益或者对社会有重大影响的事项在正式决定之前，充分听取社会公众意见和建议后再作出决定的制度。
重大行政决策公众参与工作制度应当坚持依法依规、客观公正、民主讨论、科学决策的原则。
公众参与的范围和方式应当综合考虑地域、职业、专业、受影响程度等因素，合理确定征求意见的公民、法人或者其他组织以及公众代表或利益相关方代表。
重大行政决策公众参与的范围包括：涉及全县的发展战略、发展计划、工作目标及完成情况；涉及全局性的重要事项或重大决策；涉及法规、规章、规范性文件及其他政策措施的出台；涉及公众切身利益或公众普遍关心的重大事项决策；涉及重大突发事件和重要行政执法行为的处理和执行情况；以及其他应当实行公众参与工作制度的事项。
重大行政决策公众参与的方式包括：座谈讨论、咨询协商、民意调查、向社会公开征求意见稿、听证等。
对于涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要规划、重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目等决策事项，应当采取听证或向社会发布征求意见稿的方式公开征求公众意见建议。
其中，对法律、法规、规章规定应当听证以及公众对决策方案有重大分歧、社会关注度较高的决策事项，应当举行听证会。
公众参与重大行政决策活动情况，应当作为县（区）政府重大行政决策的重要依据之一。
在决策过程中，应当全面、客观地听取各方面意见，对公众提出的修改意见包括反对意见，应从合法性、合理性、可行性等方面进行分析研究，吸收其合法合理建议意见。
完善重大行政决策公众参与制度
完善重大行政决策公众参与制度改革开放以来，多元化社会逐步形成，公众的利益主体意识觉醒，利益表达需求强烈，如何畅通群众利益表达诉求，实现和平、有序参与社会治理，是构建社会和谐、平安的关键。
《决定》提出“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制”，对进一步完善重大行政决策公众参与程序，畅通群众表达利益诉求提出新要求。
为了规范重大行政决策，保障决策中的公众参与，2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》提出要完善重大行政决策听取意见制度，增强行政决策透明度和公众参与度，要求各级政府在制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见，推行重大行政决策听证制度。
实践中，重大行政决策制定中的公众参与得到初步运用，也取得较好成效。
目前，重大行政决策中的公众参与机制需要进一步完善。
第一，畅通重大行政决策的信息。
公众参与重大行政决策的前提条件是决策信息公开，不清楚决策内容，也就无从参与。
决策者在征求意见时不仅要公开决策内容、出台决策背景、决策拟解决的问题，还要分析政策可能对部分群体利益带来的影响以及减少或消除这些影响拟采取的措施。
信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度，如果大多数公众对政策制定的背景材料并没有充分掌握，而且在参与决策的公众与决策者之间拥有的信息量出现巨大差异的情况下，双方事实上无法在平等的基础上进行对话，达不到协商对话条件，影响达成政策共识的基础。
第二，健全利益代表机制。
公众参与又称为“利益相关者参与”，公众参与是群众利益诉求表达的重要渠道，它强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，指参与者基于其自身利益可能会受到行政决策影响而参与行政决策过程，防御决策权的滥用。
现有的重大行政决策规定对谁是利益相关者、利益相关者是怎样被代表的、最适合利益相关者参与的形式是什么等问题并不是非常清晰。
公众参与并不仅仅是增强决策的民意性质，更重要的是分析决策对相关利益和相关利益人的影响，并听取他们的意见，表达他们的相关利益诉求。
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重大行政决策之公众参与制度
随着社会的发展和进步，公众参与在行政决策中扮演着越来越重要的
角色。
公众参与制度的建立和完善，不仅可以提高决策的科学性和公正性，还可以促进政府与公民之间的沟通和信任的建立。
本文将从公众参与制度
的定义、重要性以及实施中可能遇到的问题和解决方法等方面对该制度进
行分析和讨论。
公众参与制度是指政府在制定和执行重大行政决策时，主动邀请和听
取公众的意见和建议，通过多方参与和广泛辩论，形成公众共识并最终决
策的一种机制。
这个制度的出现主要是为了解决政府自上而下决策容易产
生的问题，如信息不对称、不公正等，同时也是为了充分尊重和保护公民
的合法权益。
首先，公众参与制度的建立对行政决策具有重要的意义。
一方面，公
众参与可以提高决策的科学性。
政府决策往往涉及多个利益相关方，各方
面的知识和经验都是宝贵的资源。
通过公众参与，不仅可以获得更全面、
准确的信息，还可以从各个角度思考问题，提出不同的观点和建议，从而
避免片面和盲目的决策。
另一方面，公众参与也可以提高决策的公正性。
在决策过程中，权力和资源的分配可能会对一些群体产生不利影响，而这
些群体的声音又往往很容易被忽视。
通过公众参与，可以让被影响的群体
有机会表达自己的意见和诉求，从而确保他们的权益得到充分的保障，实
现社会公平和正义。
其次，公众参与制度的建立有助于促进政府与公民之间的互动和信任。
政府是公民的代表和服务者，公众参与可以打破政府与公民之间的隔阂和
疏离，建立互信和合作的关系。
公众参与可以增加公民对政府决策的了解
和认同，提高政府的透明度和责任感，从而增强政府的合法性和公信力。
同时，公众参与也可以提高公民的政治参与意识和能力，培养他们对公共
事务的积极参与和负责任的态度，从而促进社会的民主、和谐和稳定发展。
然而，在公众参与制度的实施过程中，可能会遇到一些问题。
首先，
公众参与的程度和方式可能存在不平衡。
一方面，一些群体或个人参与的
机会和渠道可能相对有限，导致参与不公平。
另一方面，公众参与往往需
要投入大量的时间和精力，对个人和群体可能造成一定的负担。
其次，公
众参与的结果可能受到政府的控制和操控。
政府可能通过选择性听取意见、回避敏感问题等方式，影响公众参与的结果，从而实现其自身的目标和利益。
再次，公众参与可能存在激进、情绪化和短视的倾向，导致决策的理
性和长远性受到影响。
最后，公众参与的过程可能存在决策滞后、效率低
下等问题。
由于参与的人数和观点众多，决策过程可能变得复杂和繁琐，
导致决策的推迟和阻碍。
综上所述，公众参与制度的建立和完善对于重大行政决策具有重要的
意义和作用。
通过公众参与，可以提高决策的科学性和公正性，促进政府
与公民之间的互动和信任。
然而，公众参与制度的实施过程中可能会遇到
一些问题，需要通过多方参与、公正透明、教育培训和信息沟通等手段来
解决。
只有建立健全的公众参与制度，才能真正实现民主、公平和可持续
的发展。