发展通用航空必须加强国家政策法规支持力度0921

发展通用航空必须加强国家政策法规支持力度空军航空管制系陈金良高文明周溥泉摘要：国家的通用航空产业政策和法规对通用航空发展起着至关重要的作用。

本文针对我国通用航空发展现状，对比分析了国内外对通用航空发展的政策法规支持力度，找出了我国在政策法规支持方面的弱点和急需解决的难点问题，论述了用航空发展需要国家政策法规支持的必要性和紧迫性，并就如何加强我国通用航空政策法规支持力度提出了建议。

随着国家经济建设的不断发展，国家对航空的政策法规支持也不断加强。

2009年10月，张德江副总理在全国低空空域管理改革研讨会上，提出要加强我国航空法规建设，加快推进《航空法》草案拟制，尽快构建以航空法为龙头、具有中国特色的航空法规体系，依法管理我国航空活动。

国家领导人有关航空法规建设的重要指示，从政策上体现了党和国家对发展航空业的关心和支持，极大的推进了航空事业的发展。

在国家政策层面，目前我国尚没有出台可加速推动、促进通用航空产业发展的国家政策。

作为航空业的一部分，通用航空要实现迅速发展，急需解决的低空空域灵活管理问题、通用航空机场建设问题、通用航空产业税收优惠等问题，必须要有国家政策、法规的大力、明确的支持。

一、我国通用航空法规政策建设现状国家对通用航空发展政策的支持直接关系到通用航空事业发展趋势和速度。

政策是执政党为达到一定的目的，依据国家的长远目标，结合当前的情况和条件，制定的实际行动的准则。

党对国家的领导主要通过政策来实现，政策具有及时正确的反映出客观规律和经济、政治发展客观要求的特点，是对人民共同意志和利益的高度概括和集中体现。

立法就是以政策为指导，体现政策精神和内容，有助于使法正确反映客观规律和社会发展的要求，充分体现人民的意志和利益。

目前航空法规在通用航空领域只具有方向性和原则性，将具有概括性的有关通用航空法律规范运用到具体复杂事实上时，在目前法律规范不明确、不具体，甚至缺位而又急需对通用航空发展中遇到的林林总总问题加以处理时，就更需要政策加以指导与引导，以正确反映法的意图和法律规范的精神实质，弥补法律规范暂时的不足。

我国目前拥有通用航空飞机仅千架，预计到2020年将发展到10000余架，未来几年将是通用航空高速发展期。

我国在通用航空发展的同时，也注重了与之相配套的法规建设。

1986年，国务院发布了《国务院关于通用航空管理的暂行规定》。

2003年5月1日国务院和中央军委联合颁布了《通用航空飞行管制条例》。

1995年颁布的《中华人民共和国民用航空法》第十章也对通用航空作了规范。

但长期以来，通用航空的发展远远落后于运输航空的发展，导致民航产业结构不合理、脱离了民航业的发展规律。

反思影响通用航空发展的诸多因素，没有明确的和强有力的国家政策支持，缺乏国家层面对通用航空进行统一规范的法律是造成这种现状的重要原因之一。

二、国际通用航空政策法规现状分析在国际民用航空公约附件6第2部分《航空器的运行》对国际通用航空飞行给出了最低的规定，这些规定包括飞行准备和飞行中的各种程序、飞机性能的使用限制、飞机仪表和设备、飞机通信与导航设备、飞机维修、飞机飞行组。

从国际民航组织附件关于通用航空运行的规定可以看出，与公共航空运输的运行相比，在通用航空的运行管理中，有些国际通用航空运行可以由经验和技术水平低于商业民用航空人员的机组执行，某些通用航空航空器上安装的设备可以不达到商业运输航空器上安装设备的标准，通用航空的运行标准不是十分严格，它的运行比商业航空运输有更大的自由空间。

国际民航组织承认国际通用航空驾驶员和其乘客不一定必须要有商业航空运输付费旅客所享有的相同安全水平，通用航空航空器在相同环境中运行时仅仅需要遵守最低的安全标准。

《美国联邦航空法》和《美国联邦航空条例》中，通用航空器的适航管理、航空人员、通用航空飞行员、航线运输飞行员都有比较明确的规定。

在飞行人员的管理中，其对娱乐飞行员、私人飞行员的资质要求在航空知识、飞行技术方面明显低于对商用飞行员的要求。

在通用航空空域的管理中，对空中交通规则与一般运行规则给予了规定。

对通用航空的航空承运人、空中俱乐部及其出租业务也给予了规定。

94年克林顿政府颁布了《通用航空振兴法》，从政策上使通用航空飞机制造厂商降低了保险费额，促进了美国通用航空的极大发展。

欧盟关于通用航空的政策、规章中，为了大力发展通用航空，增加了其航空法规对通用航空的针对性，并对通用航空管理的一些方面采取了宽松的政策以利于其发展。

2005年欧盟委员会向欧洲议会和理事会提出立法建议，建议将飞行人员许可、空中运营、第三国航空器和运营人中通用航空业的几个方面均考虑在内（特别是休闲航空），并采用新类型的执照——“休闲飞行员执照”。

立法建议承认全部航空器适用同样的规则是不合适的，特别是对于设计简单或主要在当地运营的航空器，自制的、特别稀少或仅有少数的航空器。

立法建议保留这种航空器的同时采取适当的措施，普遍提高休闲航空的安全水平，尤其特别考虑最大起飞重量较低的飞机和直升机。

三、急需国家政策法规支持解决的主要问题1、空域管理使用要有政策上的支持和倾斜目前我国空域管理实行的是条块分割、军民分管机制。

民航管理航路、航线和部分机场终端区飞行空域，除此之外的空域由军航管理，通用航空原则上属于民用航空范畴，但通用航空领域的大部分活动都集中在民航管理之外的空域进行，如工业领域的勘探和遥测、农业领域的飞播和飞洒、以及公务和商务飞行、航空体育、航空抢险救灾等。

虽然管理层面从管理机制上不断进行改进，这样实际存在的法规管理模式无法从体制上根本改变管理状况。

这些都是因为我国缺乏统领全国的《航空法》，不能从法律层面统一规范军民航对通用航空所需空域进行使用管理的行为所致。

只有国家出台对通用航空空域管理的倾斜政策和制定相应的法规，对涉及通用航空所需空域的运行管理进行专门的规范，建立起适合通用航空运行的空域管理机制。

才可能从本质上解决通用航空空域使用问题。

2、必须明确通用航空器适航和机场建设管理具体规范目前，我国对通用航空器的适航管理没有专门的规定，依然采用的是运输航空器的适航标准，使得我国自行研制的许多通用航空器很难在我国适航，极大地阻碍了我国通用航空产业的发展。

我国现行有效的同机场建设相关的规章，均偏重于运输航空机场事项的调整，对通用航空机场规定较少，虽然规章规定“通用机场的规划、建设按照国家有关规定执行”或“通用机场的运行安全管理参照本规定执行”，但“国家有关规定”和“参照”的规定缺乏明确的依据和尺度，导致通用航空机场建设审批部门层次、级别较高，审批条件严格，造成通用航空机场审批、建设困难，限制了通用航空机场网络的建立。

不利于通用航空的发展。

3、急需统一规范通用航空空中交通服务我国实行的是统一管制、分别指挥的空中交通管制体制，通用航空与公共运输航空同属于民用航空，目前，通用航空的证照申领、人员资格审查都归于民航管理，但通用航空活动大都在民航管辖之外的军航管辖空域中飞行，民航没有管制权，而军航又对通用航空人员的技术状况和航空器的适航情况难以掌握，对提供通用航空的空中交通服务缺乏依据，造成通用航空飞行实施困难重重，阻碍了通用航空的发展。

4、通用航空人员资格审查应该区别对待目前，我国从事通用航空人员的资格审查沿用的是运输航空人员的办法，其标准过于严格，没有考虑通用航空人员的特殊环境，限制了通用航空的发展，与美国等航空发达国家的标准、要求存在较大差异，美国等航空发达国家在飞行人员的管理中，对娱乐飞行员、私人飞行员等通用航空飞行员的资质要求在航空知识、飞行技术方面明显低于对商用飞行员的要求。

5、通用航空产业链的发展需要强有力的推手制定、调整相关产业政策，打造通用航空研发、制造、运营、休闲娱乐为一体的通用航空产业平台，推动通用航空产业链的发展。

目前急需通过补贴或贴息贷款制度，引导和鼓励通用航空使用、购臵国产通用航空飞机，促进我国通用航空制造业的发展。

帮助通用航空制造业完善售后服务，降低通用航空使用、维护成本。

积极引进外资，鼓励、引导国外飞机制造厂家投资、设立通用航空维修企业、单位。

四、政策法规支持的必要性和紧迫性在法律、法规环境方面，除《民用航空法》外，有关通用航空的法律规范仅限于规章及标准，法律层次不高。

目前尚未出台针对通用航空的专门法律，《民用航空法》中关于通用航空的规定只有6个条款，少而笼统，未对国家鼓励和促进通用航空发展做出明确的规定，既无法成为通用航空立法的依据，也无法起到引导通用航空发展的作用，应尽快研究制定振兴通用航空的产业政策。

如果仅对《民用航空法》进行完善，可以解决通用航空与国际接轨的问题，但《民用航空法》受其调整范围限制，无法对军航管辖空域中通用航空运行管理活动进行规范，解决不了缺少统领全国航空活动，包括通用航空活动的基本法律的问题。

如果仅对《飞行基本规则》进行完善，可以对军航管辖空域的空中交通管制进行规范性完善，但同样也受其作用范围的限制，无法对通用航空器的适航、通用航空活动中涉及的保险、人员资格审查、证照申领等飞行活动以外的内容进行规范，解决不了航空法律缺位的问题。

如果同时完善《民用航空法》、《飞行基本规则》及通用航空相关规章，可以解决军民航的法律缺位和民航与国际接轨的问题，但无法形成国家层面对通用航空活动进行统一管理的法律环境，解决不了通用航空多头管理，谁都不管的问题，依然存在制约通用航空发展诸多不利因素。

综上所述，为加速通用航空发展，一方面，要加快国家的航空顶层法《中华人民共和国航空法》的立法进程。

另一面，在航空顶层法未出台前，国家应尽快出台利于通用航空发展的政策规定，以弥补顶层法缺位的不足。

五、加强我国政策法规支持力度的建议（一）加速创立《中华人民共和国航空法》注重加快《中华人民共和国航空法》立法进程，对通用航空运行管理和发展作出符合我国国情的法律规范，并以《中华人民共和国航空法》为母法，构建适合我国通用航空发展的法规体系。

创立的《中华人民共和国航空法》应将《国务院、中央军委关于我国低空空域管理改革的意见》确定的低空空域管理的组织模式、制度安排和运作方式，以法律规范的形式明确下来，通过规范通用航空管理与空管服务保障部门的责、权、利，实现低空空域资源的充分开发和有效利用，通过规范有别于运输航空的通用航空适航管理、证照申领、资格审查、安全管理、运行组织和空域使用等通用航空管理行为，为通用航空发展提供切实可行、宽松有利的运行环境，促进通用航空产业健康有序发展。

（二）尽快出台适于我国通用航空制造企业快速发展的优惠政策通用航空器制造业与汽车制造业类似，只有民族制造业发展了，产品价格才能有效地降下来，普通老百姓才能具有购买力。

因此国家必须尽快出台扶持我国通用航空制造企业快速发展的优惠政策。

一是对国内通用航空器制造企业实行税收优惠。