实施单位在房屋征收中的角色定位与作用
最新《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》.
河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法河北省人民政府令〔2012〕第2号河北省人民政府令〔2012〕第2号《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》已经2012年6月12日省政府第一○六次常务会议通过,现予公布,自2012年8月1日起施行。
省长张庆伟二○一二年六月二十六日河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法第一章总则第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》,结合本省实际,制定本办法。
第二条在本省行政区域内国有土地上实施房屋征收与补偿,适用本办法。
第三条上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。
省住房城乡建设厅应当会同省财政厅、省国土资源厅、省发展改革委等有关部门,加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。
监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。
第四条设区的市、县(市、区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
设区的市、县(市、区人民政府确定的房屋征收部门(以下简称房屋征收部门,组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
设区的市、县(市、区人民政府有关部门应当依照本办法的规定和本级人民政府的职责分工,相互配合,保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。
房屋征收实施单位不得以营利为目的,其性质、经费由设区的市、县(市、区人民政府依法确定、拨付。
房屋征收部门委托房屋征收实施单位实施征收工作的,应当出具委托协议书,明确委托范围、权限、期限、经费以及其他相关内容。
房屋征收实施单位从事房屋征收工作的人员,应当参加房屋征收部门组织的有关法律知识和业务知识的培训,并经考核合格后持证上岗。
第二章征收决定第六条因公共利益的需要确需征收房屋的,由设区的市、县(市、区人民政府作出房屋征收决定,并应当及时公告。
城市房屋拆迁中政府角色定位的法律分析
史 小 艳
（ 武汉科技 大学 湖北 武 汉
摘
４０８） ３ ０ １
要： 目前 城 市房 屋拆 迁有公 益 拆 迁和 商 业拆 迁 两种 类型 ， 两种 拆 迁既 可 能发 生在 城 市 国有 土 这
地 上 ． 有可 能发 生在城 中村 的农 村集体 土地 上 但 立 法和 实践对 这 两类拆 迁未加 明确 区分 ， 致政 府在 也 导 拆 迁 中不恰 当甚 至错误 地扮 演 了 自己的 角 色 为保 障政 府依 法行 政 、 统筹 协调 各方 利益 ． 必须对政 府在 两 类不 同房屋 拆 迁 中分 别扮 演的 角 色进 行合 法 、 合理 定位 关键词 ： 房屋 拆迁 ； 府 角 色； 政 法律 定位
关系。
ห้องสมุดไป่ตู้
将 公 益 拆 迁 与 商业 拆 迁从 原 有 的
模 糊地 拆 迁 概念 中剥 离 出来 ． 对其 进 行 有 让 政 府在 公 益拆 迁 和商 业 拆 迁 中各 行 其是 ， 所为 、 有 有所 不 为 ， 能保 障 政 才 府依 法 行政 、 当履 行 职能 和 明确 自身 恰
到位 后 才 能实施 拆 迁 ． 样 有利 于 更好 这 保护 被拆 迁人 的合法 物权 和财 产权 其次 ． 有利 于行政 权 力 的正 当 行 使 与补偿条例》 的相 关 规 定 可 知 。 市 房 对 被拆 迁 人 给予 补偿 和 安置 ． 为一 种 城 作 屋拆 迁是 国家 为 了公 共利 益需 要 ． 对城 市 规 划 区 内 国有 土地 上 的房 屋 实 行 征 国家行 为 ． 实质 上 是 国家 对 土地 和土 地 上 的 房屋 进 行征 收并 补 偿 ： 一种 是 商 另
实施单位在房屋征收中的角色定位与作用
作 上 的三 个 误 区 ： 一是 政 府 作 为 征收 主 体 ， 不 就 能委 托或 使用 原拆迁 实施单 位 ， 只有 政府 自己实 施 才 能控制 法律风 险 。 二是 以单位 性质 作 为是否 营 利 为 目的 的唯一 标准 ， 为只 有成 立事 业 性 的 认 单 位才 能 实现 这一 目标 ， 有 的实施 企业 必 须解 原
房 屋 拆 迁 实施 单 位 更 名 为 “ 屋 征 收 服 务 事务 房 所 ” 避 免社 会 产 生“ 司 ” ， 公 是“以营利 为 目的 ” 的 概 念 歧义 ， 适应 政府 征 收要 求 ； 同时 ， 同物 价局 会 等 部 门合 理确 定实 施单 位 的服 务费 标准 ， 允许 不 协 议性 收 费。 三 是加 强 管理 ，进 一步 提升 行业 整 体素 质 。 在 系 统进 行 新 的 《 收条 例》 相 关 文 件 学 习培 征 及 训 的 同时 ， 继续 实施 “ 安拆迁 ” 项考 核要 求 ； 平 各 同时 ， 针对 征收 工作 的新 特 点 、 新要 求 ， 细化 行业 考 核细 则 ，积 极探 索拆 迁企 业信 誉 管理制 度 ， 为
离 ” 从原 管理 机 构或 开 发 企业 中独 立 出来 ， 有 ， 具
议 ， 原拆 迁 相 比较 ， 与 政府 在 法律 关 系 、 与被 征 收
人 的利 益关 系 等方 面 更直 接 、更 复 杂 ，依 法 、 规
范 、 开 、 正 的启动 公 公
完 全 承 当 民事 责 任 的独 立 法 人 ， 且 省 、 从 资 并 市 质管理、 员培训 、 人 行业 考 核 等 方 面 出 台一 系 列 管 理 办法 。 《 收条例 》 两 次 公开 征求 意 见过 程 征 中， 曾将 实 施 单 位 改 为“ 实施 机 构 ” 但 在 正 式 颁 ，
城市拆迁中利益关系分析及政府角色定位
,
”
、
,
二 城 市 拆迁 中 利 益 主 要相 关者
从 上 述拆迁 问 题 根 源 看 主要 是 相 关 利 益者 如 政 府 开发 商 和 被 拆 迁人 的 利 益 没 有 得 到有 效 的 协 调 因 此 要有 效 解 决 城 市 拆 迁 问 题 就 有 必要 理清各 利 益 相 关者 的 利 益 一 地 方 政府 地方政 府 在 城 市 管理 中 的 重要 职 能 即 为 发展 城 市 经 济 完 善 城市 功 能 进行 城 市 空 间 资 源 的 合理 分 配 因 此 理论 充 分发挥 城 市 的 集 聚 效应 和 规 模 效 应 上 政 府 的 拆 迁 权 是 政 府 用 来 提 供 非 排 他性 非 竞 争 “ 性 的 公共 物 品 但 改 革 开 放 以 后 在 以 经 济 建设 为 中 心 指 导 思 想 影 响 下 地 方 政 府 的 绩效评 价 上 把 经 济发 展 放 在 突 出 重 要 的 位 置 政府 考 核 以 数 量 化 的 经 济指 标 为 主 过 多 强调 经 济 总 量 的 增 长 地 方政府绩 效 评 价 直接 决 定 着 地 方 政 府 在 国 家 权 力 关 系 中 的 地 位 作 用 以 及 政府 领导 人 的 政 治 前途 这样 地方政府 倾 向 于从 开 发商 处 获 得 高 额 的 土 地 出 让 金 税金 和 其 他潜 在 收 益 以 获 得 政 治利 益 当 前 土 地 出 让金 与 拆 迁 补 偿 成本 存 在着 巨 大 的 利 润空 间 因 此 政 府 通 过 拆 迁 一 转 让 这一 过 程 获 得大 量 权 利 租 金 这 是 旧 城 改造 拆 迁 工程遍 地 开花 的 重要 原 因 二 开发 商 作为 经济人 的 开发商 追求 的是企业利 润 的最 大 化 当 前城 市 拆 迁 中 监 管 的 缺 乏 和 一些 灰 色地带 向政 府 寻 租 的 存在 使 开 发 商 向 政 府 部 门 寻 租 以 寻 求 政 府 政 策 甚 而政 府 行 为 的 特 殊 照 顾 或 者 申 通房 产 估 价 机 构 以 压 低 补 偿 价 格 或 是拖欠或 挪 用 被 拆迁 人 的 补 偿 资金 等行 为 以 谋 求 自 己 的 利 益 最大化
简析《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施及推进
简析《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施及推进摘要：20世纪90年代，我国城市建设进入高速发展阶段。
在旧有拆迁制度下建设用地的获取，经常伴随着利益勾结、非法拆迁、暴力拆迁、群诉群访等严重社会问题。
为彻底根治拆迁乱象，切实保障群众的合法权益不受侵害，2011年，国务院出台并实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》），变“拆迁”为“征收”，主体亦从开发企业变为市县人民政府，在国家层面上对城市拆迁工作进行了彻底扭转。
如今，《条例》已经实施10年，现结合山东省聊城市国有土地上房屋征收与补偿工作实际，对《条例》实施10年的重大意义和带来的巨大变化进行简要总结和分析。
关键词：国有土地；房屋征收；补偿引言自古以来，土地一直都是中国老百姓赖以生存的生产生活重要资源。
在城市化率急速提升的当代社会，房屋土地已经成为普通家庭中最为珍贵的资产。
在旧有拆迁制度下，围绕房屋产权的财富争夺战,实质是开发企业与房产所有者之间的利益争夺战，故而催生的一系列暴力强拆、极端抗拆的事件成为社会关注的焦点,加之缺乏正确舆论引导的媒体的迅速传播,日益激化社会的矛盾,严重的侵害了被拆迁人的合法权益，损害了政府公信力，影响了社会经济的稳定和发展。
在此背景之下,《条例》的出台实施,具有重大意义和重要作用。
1.《条例》出台实施的重大意义与《城市房屋拆迁管理条例》相比，《条例》将“拆迁”变为“征收”。
征收和拆迁有本质的不同，征收是具有公法性质的行为，其主体只能是国家，因此是一种行政法律关系。
而拆迁主要是开发商行为，本质上是一种民事法律关系。
《条例》贯彻《宪法》、《物权法》（目前合并在《民法典》内）的立法精神，以“维护公共利益、保护房屋所有权人的合法权益”作为立法宗旨，既要使公共利益需要得到实现，又要使被征收人利益切实得到保护。
从立法理念上体现了由国家利益、公共利益至上转变为公共利益与个人利益保护并重，统筹兼顾公共利益与被征收人利益，兼顾实现公共利益与个人利益的平衡发展，体现了以人为本、和谐发展的理念，是构建和谐社会的需要，是新形势下社会发展的需要，是切实维护被征收人合法权益、维护社会经济稳定和谐发展的重要保障。
政府在房屋拆迁中的角色定位与职责重构
一
征收是指国家 基于公 共利益 的需要 ， 通过行 使征 收权 ， 在依法支付一定补 偿后 ， 将集 体 、 位或者个 人 的财产移转 单 给 国家所有。征收权 的主体为 国家。一方 面 ， 征收是 国家的
了实现公共利益 。我国《 物权 法》 ４ 第 １条和第 ４ 对此都 ２条
予以明确规定 。因此 ， 府在被 赋予征 收权 的同时 ， 政 也受 到 为公 共利 益而行使征收权 的限制 ， 能单 纯为了商业 目标 而 不 行使征 收权力 。如果 政府不 是基于 公共利益 而行使 征收权
偿 。《 ” 物权法》 ４ 第 ２条第 １款规定 ： 为 了公共 利益 的需要 ， “
行 旧城区成片改造 而引起 的房屋拆 迁 。这 三种拆迁都 需要 政府的参与才能顺利 实施 ， 政府在 解决 房屋拆迁 争议 、 障 保 建设项 目顺 利进 行 、 改善城 市环境 方面 发挥 了积 极 的作 用 ，
转财产权的行为 ， 只能 由政府 来行使 征收权 ， 现社会公 共 实 利益 。为了充分保 障被征收 人的财产权 益 ， 收决 定应当由 征 政府依法做出 ， 整个 征收过 程包括 拆迁方 案的制定 、 迁补 拆
一
、
政 府在 行使征 收权 拆迁 模式 中
的角 色定位 与职 责
我 国《 宪法》 １ 第 ０条第 ３款规定 ： 国家为 了公 共利益的 “ 需要 ， 以依 照法律规定对 土地实行征 收或者征用并给予 补 可
政府行使征收权 必须基 于公共 利益 。公共利 益既 是征
收权行使合法性的基础 ， 也是征收权行使 的 目的。政府之所 以可 以将公 民财产通过征收转 归国家所有 ， 因为征收是为 是
江苏省住房和城乡建设厅关于进一步做好国有土地上房屋征收工作的通知-苏建房管[2013]595号
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江苏省住房和城乡建设厅关于进一步做好国有土地上房屋征收工作的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 江苏省住房和城乡建设厅关于进一步做好国有土地上房屋征收工作的通知（苏建房管〔2013〕595号）各市、县（市、区）房屋征收部门：近年来，各地房屋征收部门认真贯彻落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称《条例》）的相关规定和要求，始终坚持将房屋征收工作作为事关全局、事关稳定的大事摆在重要位置，加强组织领导、落实工作责任，完善补偿政策、规范征收行为，积极化解矛盾和纠纷，较好地保护了被征收群众的合法权益，维护了社会和谐稳定。
但是，部分地区仍然存在一些比较突出问题，包括：征收工作体制机制和方式方法不符合《条例》规定，补偿和补助政策标准执行不到位，补偿补助结果信息公开程度不够，安置房建设相对滞后，征收推进手段简单粗暴，违法违规行为时有发生等。
为进一步规范国有土地上房屋征收补偿行为，积极预防和处置房屋征收补偿矛盾纠纷，维护好被征收群众的合法权益，现就进一步做好国有土地上房屋征收工作提出如下意见，请各地结合实际抓好贯彻落实。
一、建立健全房屋征收工作机制。
《条例》规定，房屋征收补偿工作由市、县级人民政府负责，房屋征收部门组织实施，房屋征收实施单位受房屋征收部门委托承担房屋征收与补偿的具体工作，其它有关部门根据条例规定和职责分工，相互配合，保障房屋征收与补偿工作顺利进行。
各地要按照这一要求，加强征收部门内部建设，明确房屋实施单位及其职能，充实工作人员，落实工作经费，加快形成分工明确、合法规范、运行有效的房屋征收补偿联动工作机制。
论城市房屋拆迁管理部门的角色定位
水平 、 城市建设的发展速度、 被拆迁人的承受能力相 适应 。编制的拆迁计划要符合城市近期建设规划、 控
制性详细规划 、 房地产开发计划、 年度经济社会发展
听证员、 调控 员、 审核员 、 监管员、 调解 员、 裁决员、 服
务员
计划 的要求， 并要考虑以往年度拆迁安置的总体情况
、
当好调研 员， 为完善拆迁政策做好参谋 要动态掌握房地产市场交易行情， 熟悉房地产评
督 ： 大 力推 行 文 明拆 迁 、 要 人性 化 拆 迁 、 安拆 迁 ， 平 实
六、 当好审核员， 提高城市房屋拆迁的成功率
实施城市房屋拆迁许可， 要符合 《 行政许可法》 的 要求 ， 符合 国务院、 （ 《 要 省 市） 城市 房屋拆 迁管理条
例》 等的要求 ， 严格按法律 、 法规、 规章明确的要件办
维普资讯
城市房屋拆迁管理部 门在城市房屋拆迁工作 中
犯被拆迁人利益 的野蛮拆迁行为； 要从维护正常的拆 迁秩序入手， 维护绝大多数人 的利益， 敢于对漫天要
价、 无理取 闹、 严重阻碍拆迁进程的个别拆迁 户进行 曝光， 刨造有利于房屋拆迁的舆论氛 围。 三、 当好计划管理员， 实施城市房屋有计划拆迁 为控制拆迁规模 ， 保持社会稳定， 必须实施城市 房屋拆迁计划管理， 使房屋拆迁量与城市的经济发展
拆迁管理人员的管理 ， 加强业务培训 ， 加强效能监督， 加 强廉政建设 ．口 力 大对拆迁人无证拆迁、 自扩大范 擅
围拆 迁 、 自延 期拆 迁 、 自转 让 拆迁 项 目、 蛮拆 迁 擅 擅 野
的查处力度 ； 加大对动迁实施单位、 评估机构等拆迁 服务单位 的动态考核力度 ， 推行持证 上岗、 一线服务 制度， 确保其服务意识和服务水平的不断提高 。
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实施单位在房屋征收中的角色定位与作用《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)已颁布施行。
其中第4条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。
同时，第5条第1款规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作”。
实施单位在征收过程中如何正确定位，既要发挥这支专业队伍在征收操作层面的积极作用，又要防止以营利为目的影响政府依法、公正实施征收，是目前行业主管部门乃至政府研究探索的重要
课题。
一、实施单位法律地位的历史沿革
1991年《城市房屋拆迁管理条例》第9条第 1款规定，“当地人民政府可以组织统一拆迁，也可以由拆迁入自行拆迁或者委托拆迁”。
第2款规定，“拆迁入委托拆迁的，被委托人应当是取得房屋拆迁资格证书的单位”。
经过修订的江苏省城市房屋拆迁管理办法规定：“拆迁人可以委托具有资格的单位实施拆迁”。
2002年《徐州市城市房屋拆迁管理办法》第四十一条规定“委托不具有拆迁资格单位实施拆迁的，处拆迁补偿安置资金3％以下的罚款；情节严重的，吊销房屋拆迁许可证”。
此后，各地行业主管部门及政府对拆迁队伍和行业规范管理不断深化，并从法人治理结构上要求拆迁实施单位实行“拆管分离”，从原管理机构或开发企业中独立出来，具有完全承当民事责任的独立法人，并且省、市从资质管理、人员培训、行业考核等方面出台一系列管理办法。
《征收条例》两次公开征求意见过程中，曾将实施单位改为“实施机构”，但在正式颁布时，仍定为“实施单位”，这表明专业从事拆迁及今后征收实施工作的这个行业具有不可或缺的地位和作用。
这也是由行业
的特点和今后征收工作的性质所决定的。
一是拆迁(征收)工作政策性、法规性强，涉及面广，需要熟悉法律、法规、政策、业务娴熟的专门从事这方面工作的队伍做一人一户的具体工作，从而有利于节约人力、物力和财力。
二是拆迁(征收)工作环节较多，事务复杂，从项目的启动到竣工验收，需要经历前期调查摸底、听证、公告、评估、协商洽谈、协议签订、搬迁腾房、安全拆除、补偿安置、结算支付等多个环节，需要一支责任心强、有毅力且相对固定的实施队伍来完成各环节的工作任务。
三是拆迁 (征收)工作的社会性强，具有纠纷暴露的滞后性、诉讼的延续性、房屋拆除的安全隐患性、上访处理的复杂性等特点，不是短期行为所能处置的，离不开作为当事人的实施单位去参与。
因此，从法律定位和客观发展的需要出发，不能
忽视这支队伍的重要作用，并让其具体
担当实施者的角色。
二、政府征收背景下实施单位的定位
《征收条例》明确规定，政府是今后征收工作的责任主体；同时，政府确定的征收部门作为委托人，代表政府直接与被征收人签订征收补偿协议，与原拆迁相比较，政府在法律关系、与被征收人的利益关系等方面更直接、更复杂，依法、规范、公开、公正的启动征收工作，维护好被征收群众的合法权益和社会的和谐稳定，是各级政府的职责和义务，这也是《征收条例》明确实施单位“不得以营利为目的”的旨意。
但政府征收不等于政府具体操作实施。
当前，要将学习领会《征收条例》的精神实质与做好承前启后的平稳过渡、推进征收工作的实际进程紧密结合，防止认识和操作上的三个误区：一是政府作为征收主体，就不能委托或使用原拆迁实施单位，只有政府自己实施才能控制法律风险。
二是以单位性质作为是否营利为目的的唯一标准，认为只有成立事业性的单位才能实现这一目标，原有的实施企业必须解体或重新整改，否则征收工作无法实施。
三是正常收费即为营利，即使企业单位的
收费标准等同于或低于事业性单位，也认为是“以营利为目的”。
笔者认为，防止实施单位追求利润最大化进而影响政府形象，侵害群众利益，是实施环节中的重点所在。
达到这一目的，关键在于改进管理方式，健全工作机制，统一收费标准，防止以大包干等委托方式使实施单位受利益驱动而乱作为。
本着平稳过渡、有机衔接、积极引导、服务征收的指导思想，一是将实施单位定性为服务性的中介机构，在从事服务活动过程中，根据规定收取合理的工作经费和人员工资等费用；二是在运作模式方面实行收支两条线；同时，严格行业管理，禁止工程“大包干”的方式误导实施单位追求利益最大化而忽视征收的社会责任：三是加强监督审计。
对实施单位与群众签订的补偿协议、代办服务费严格审计，防止弄虚作假、截留、克扣补偿资
金、
等违法乱纪现象的发生。
三、对实施单位的管理思路
《征收条例》出台后，房屋征收为政府行为，实施单位的行为直接代表政府，政府不仅要对其行为进行监督，同时，要对其行为后果承担责任，必须进一步严格管
理，统一规范实施行为，采取以下措施：
一是稳定队伍，扎实推进在拆项目的竣工扫尾。
在以往拆迁项目属地推进的基础上，与各项目责任主体配合，进一步梳理遗留项目的具体情况，细化项目实施单位的目标任务，同时，认真贯彻省《关于认真贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>切实做好房屋征收与补偿工作的通知》，防止野蛮拆迁，确保平稳过渡。
二是更换名称，核定收费标准。
可将现有的房屋拆迁实施单位更名为“房屋征收服务事务所”，避免社会产生“公司”是“以营利为目的”的概念歧义，适应政
府征收要求；同时，会同物价局等部门合理确定实施单位的服务费标准，不允许协
议性收费。
三是加强管理，进一步提升行业整体素质。
在系统进行新的《征收条例》及相关文件学习培训的同时，继续实施“平安拆迁”各项考核要求：同时，针对征收工作的新特点、新要求，细化行业考核细则，积极探索拆迁企业信誉管理制度，为适应新的征收工作夯实基础；同时，通过优胜劣汰、资产重组的市场机制与行业管理引导相结合等办法，将实施单位从数量型向质量规模型发展。
四是设定程序，规范征收实施行为。
《征收条例》规定，补偿实行市场化评估，这对规菹拆迁、公平拆迁提出了更高要求，在既行的拆迁办法基础上，认真研究适应征收要求的工作程序和规定，制订补偿方案的备案办法等。
同时，与法院对接，使程序、具体实施行为更具合法性，防止因市场化评估出现的政出多门和具体操作上的各自为政、短期行为等负面效应影响大局。
五是规范运作，实行拆迁资金的集中统一发放。
建立补偿资金集中审批支付中心，征收项目的补偿资金统一划入“结算中心”帐户，被征收人凭征收协议、评估报告等要件统一到“结算中心”支付过渡费、补偿款等费用。
这种模式有利于资金的安全管理，及时支付，防止发生违规、违纪等问题。