一名铁路职工对火车票退票费一案的分析

就火车票退票费一案致北京市一二审法院、财政部、国家铁路局、
铁总、董正伟律师的一封信
尊敬的北京市一二审法院、财政部、国家铁路局、铁总、董正伟律师：
您们好！就董正伟律师诉公开火车票收取票面金额20%退票费申请相关部门和企业公开法律依据、法定程序和退票成本信息一案，由于本人没有更直接的信息渠道了解更多的细节，仅从纸质媒体和互联网上阅读了相关的报道，了解了这一事件的简要情况，依本人所得不完成信息看，本案的继续审理可能会越来越不顺畅，在此发表一下本人对此案的理解，希望能起到抛砖引玉的作用，可能有不缜密之处，多有冒犯，还望见谅。

致董正伟律师：如何区分行政之诉与民事之诉。

本案的启动点是申请行政机关公开信息未果而引起的“不作为”行政诉讼，要求国家铁路局公开与调价相关的政府定价信息和退票成本信息。

事实和理由依据是铁总作为国有独资经营企业关系国民经济命脉，无权擅自进行定价。

财政部亦不应滥用职权，授权铁路总公司，让其做出价格垄断经营的行为。

铁总有铁路客货运杂费项目和收费标准审核权而答复不属
于其公开信息范围。

乍一看是这么回事，但请注意退票费是什么性质的费用，必须依法认定，这是整个事件的关键点，退票费是铁路客货运杂费项目和收费标准还是合同的违约
金项目。

本人认为退票费实质是合同违约金，旅客支付价款购买到车票，旅客运输合同即告成立，但未生效，因运送旅客到目的地也就是位移过程还未发生，该合同是附期限合同（开车时间一定会来到），或者是附条件生效合同（旅客要按要求成就乘座该车次的条件，退票使得位移不会发生）。

虽然未签纸质运输合同，但火车票即是客运运输合同成立的证明，购票是双方平等自愿，合同依法成立，那么退票就是旅客一方违约，而承运人允许退票，意味着承运人接受旅客可以单方违约，旅客有权利解除合同，就应承担违约责任（至于票能不能再卖出去与本案无关），承运人也有权利要求违约方支付违约金，而违约金不是价格，不受《铁路法》《价格法》和《反垄断法》调整，而是受《合同法》调整。

因退票使得运输位移过程并未发生，期间的客运杂项作业服务也就不会发生，不能产生也无从收取客杂费。

所以本案是合同违约之诉，不是行政之诉。

致北京市一二审法院：本案是否有“画地为牢”之嫌，各方都掉进了“客货运杂费需行政审批”的圈子里，必须作为行政诉讼案件受理。

如果合同违约成立，不适用公益诉讼，合同之诉是个案，采用民诉法的“不告不理”原则，判决只对原告生效，没有普遍约束力，从媒体资料看董律师可能不是退票旅客，不是权利受侵害方，其作为原告主体不适格，应不予受理，受理后应驳回起诉。

即使其是退票旅客，已作
为行政案件审理，也应向其释明，若其同意，则变更诉讼请求和案由移送民庭继续审理，若其不同意，仍要判决驳回起诉。

所以本案关键是判定依据哪一法理审理，是《价格法》还是《合同法》，依据不同的法理，判决结果可能不同，但必须要做到逻辑缜密，自圆其说，不然到最后不但不能案结事了讼息，达到好的法律效果，更不可能取得好的社会效果，脸红就是可以想象的了。

致财政部、国家铁路局：国家行政机关除自己行使法律法规规定的职权外，还可以授权或委托他方行使本应由自己行使的行政职权。

区别是行政授权按法律法规或行政规章规定，被授权方自身必须是行政主体，行政委托没有明确依据，只要不违背特别规定即可，被委托方可以是组织，甚至是个人。

行政授权使被授权方获得行使该职权的行政主体的资格，且以自己名义作出，以自己名义对外承担责任，行政委托被委托的机构并没有获得行政主体的资格，是以委托方的名义作出，由委托方承担责任。

铁道部撤消后，铁总是企业，是国有企业，若是被授权方，则其可能是行政主体，对外独立承担行政责任，就会出现“政企不分”现象，所以其只能是被委托方，由委托方承担责任，本案所指的是价格审批，《价格法》规定国家定价、国家指导价、市场定价三类定价中，需要行政审批的是国家定价、国家指导价，审批机关应是国务院和国务院价格主管部门（以前是国家计委，现应该
是发改委），财政部和国家铁路局若有权则必须是得到法律法规规定明确授权或者是得到国务院、国务院价格主管部门的委托，此处要注意行政法采取“一次性授权和委托原则”，授权方和委托方只能行使一次，被授权方和被委托方必须自己行使，不能再授权和委托。

所以本案铁总只能以被委托方的身份作出国家定价、国家指导价，且由国务院或国务院价格主管部门委托，由委托方承责。

财政部和国家铁路局若有权，则就不能再授权或委托铁总，除非财政部和国家铁路局也是价格主管部门之一，同时不能忽略的大前提是退票费必须是行政审批费用，而不是合同违约费用。

致铁总：铁总也面临着如何认定退票费是行政审批的客杂费还是违约金的问题，因为诉讼中还有被告和第三人自认的环节（以自认的事实合法为前提），本案退票费普通民众更易于认为是行政审批的客杂费，原告作为专业人士也这样认为，可见退票费确实有歧义。

但本人认为退票费的法律事实更接近合同违约金，所以要尽量还原退票费的客观事实是合同违约金。

2013年9月1日起，铁路部门对外公开发布消息实行新的退票和改签办法，并实施梯次退票方案。

根据方案，开车前不足24小时的，退票时收取票价20%的退票费，原规定则是5%。

此消息为要约，旅客在平等自愿，未受铁路方胁迫、欺诈，未损害国家、集体、公共利益和其他组织、公民的合法权益的情况下，退票完成即为承诺，合同双方当
事人也就违约金赔偿达成一致，收取退票费是铁路方依约定履行合同，与价格无关，但要注意此费用不是主营业务收入，也不是其他业务收入，而是营业外收入，所以铁路方应注意收取退票费后，应当出具凭证，客杂收据或其他合法收据，必须注明收取的项目是违约金，违约金要列营业外收入。

同时，司法实务中，比照定金不得超过合同标的额20%的规定，司法判例中违约金20%应属上限，高不高确实值得商榷，公平地说，旅客购票要提前20余天，是预先付款，旅客提前预付的票款还涉及时间价值和机会价值，铁路方并未予以考虑。

另外，与铁路有关的法律、法规，特别是原铁道部制定的规章中有许多与上位法冲突，如“议标、货票是合同”等等，铁总应正视问题和不足。

用客杂收据收取退票费，又不注明是违约金，被误认为是收取行政审批的客杂费铁路方是自己给自己找麻烦。

综上，本人希望法院应本着“辨法晰理，胜败皆明”的原则，做出判决，真正实现案结事了讼息，让胜诉者赢得清白，让败诉者输得明白，从中吸取教训，而不是更迷茫，更困惑。

最后，声明一下，本人是一名在职铁路职工，因略懂法律，偶而代理诉讼，平时一直关注类似与铁路有关的诉讼案
件，从未曾发声，只是觉得本案有诸多不顺畅之处，不吐不快，并未有迎合哪一方之意。

从媒体资料上看，诉国家铁路局一案二审可能还未开庭，诉财政部一案一审可能还未结案，身为铁路职工也勉强算作局中人，稍表意见，不当之处请指正。

此致
敬礼
I梁玉和
2014年9月24日晚于大连。