国库管理权之争

国库制度热点问题探讨
——国库管理权之争
小组成员：程亚超（主笔人）、兰贵良、董亮历经人大常委会“四审”通过的新版《预算法》，因为一些关键性修改，争辩已久的国库管理权之争看起来尘埃落定：“国库业务由央行经理”，在立法层面，谁有权掌控国家的“钱袋子”，就此画上句号。

但仔细推敲预算法修正案的表述，未来条文修订的可能性已经埋下伏笔：在维持“央行经理国库”这一关键表述的同时，也保留了“国库的支配权属于各级财政部门”这句话。

全国人大在修法过程中对国库管理问题上的“平衡”表述，彰显央行与财政部门在国库管理权上存在多年的“暗战”。

央行方面认为，由其经理国库可以对财政部门的权力形成制衡，从而监督财政资金的使用；财政部门则认为，央行对国库的决定权并不能形成有效监督，反而容易造成资金使用低效率和低收益。

双方围绕该问题的认识很难达成一致，全国人大希望尽快通过预算法草案，维持国库管理权的现状，也属无奈之举。

国库管理权之争由来已久。

1994年出台的预算法，历经四次审议，其中关于央行是“代理”还是“经理”的表述几经波折，国库经理权归属也经历数次反转。

2012年6月的“二审”稿和2014年4月的“三审”稿，都删除了“央行经理国库”的条款，并新增一款“国库管理的具体办法由国务院规定”。

这一修改意味着，央行在国库管理体制中的地位弱化，后来由于学者专家对于央行与财政部在国库管理中的角色和职能的激辩，“四审”又维持了1994年版预算法第四十八条第二款的表述，即“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。

中国的国库集中收付制度改革始于1998年，正式启动于2001年3月，国务院批准财政部和人民银行共同上报的《财政国库管理制度改革方案》，开始实施以国库单一账户体系为基础、资金收支以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，实行了与国际惯例接轨的委托国库制。

然而，在谁来掌控“钱袋子”、央行“经理”国库的含义是什么等诸多问题方面，事关国家宏观治理体系的国库体制安排仍待探索。

国库管理之争仍未宁息。

为何财政部和央行为获取其管理权争执不休？
国库这个国家的“钱袋子”，究竟由谁管理？目前国际上大约设立三种国库制度模式：即委托国库制、独立国库制和银行存款制。

在委托国库制下，国家不单独设立专门的国库管理机构，而是委托相关机构履行国库职能。

在独立国库制下，国家设置专门的国库管理机构，独立负责财政资金的收纳、保管和拨付等工作。

在银行存款制下，国家将财政资金作为普通存款存放于商业银行，商业银行可以按商业化营运原则自由支配使用财政资金存款。

目前，国外绝大多数国家实行委托国库制，个别国家（如芬兰）实行独立国库制，一些西方国家地方政府实行银行存款制。

从国际经验看，央行在国库管理中是作为政府的财政代理人，财政部门还是起主导作用，比如美国财政部下属机构国库局负责管理财政资金，处理政府的所有现金收款和付款。

再比如，意大利央行的国库职能，在于执行所有来自中央政府机构的支付命令并收取政府收入。

目前中国采取央行经理制，国库的机构设置和人员编制都在央行，但国库在业务性质上却有别于央行其他部门。

国库工作实质上是整个国家预算执行工作的一个组成部分。

按照国务院批准的“三定”方案，财政部的一项重要职责就是对央行国库业务进行指导和监督。

国库在机构设置和业务性质上的双重归属，是导致“经理”、“代理”国库之争的重要原因。

谁在经理国库，谁就掌握了对财政资金进行管理的主动权。

管理权收益虚实
对央行来说，国库管理权不仅意味着对国库收支的制衡，还涉及实际收益。

国库现金管理，主要是确保国库现金支付需要，实现国库闲置现金的最小化和投资收益最大化。

从成熟市场经济国家的做法看，国库现金管理大都是在国库单一账户上保留一个基本稳定的余额，比如美国为50亿美元，英国为2亿英镑，以确保正常财政支付需要，超出部分进行市场运作，以便提高国库资金效益。

当出现季节性财政资金缺口时，通过发行一年期以下的短期国债予以弥补，必要时，还可以通过发行期限为几天的现金管理券，以弥补临时性的资金缺口；当出现长期性财政
资金盈余时，通过减少国债发行或买回国债等方式降低国库现金余额。

2005年2月，国务院正式批准由财政部会同央行开展中央国库现金管理。

2006年12月6日，央行采取单一价格招标方式实施了第一期中央国库现金管理商业银行定期存款操作，中国真正意义上的国库现金管理自此拉开大幕。

具体收益有多少？央行负责人表示，很难说有什么大的利益，国库资金放在央行存管，央行进行资金运用也只是进行再贷款，而再贷款的投放是国务院敲定，贷款本身也“很便宜”。

在这方面央行当然有合理的利差，但利差也都上缴了财政。

目前阶段财政预算收入与实际收入相差较多，对于财政部门来说，能把收到的钱自己留着，和这些钱不能管也不能留，两者之间的利益相差非常大。

他认为最理想的状态是真正科学地制定预算，执行也要严格按预算执行，收进来的钱就很快支出去，这样国库里的钱也会少些。

什么钱该干什么用，收支都应该透明。

“这样一来央行和财政部无论谁管国库都问题不大。

财政专户去留
国库问题连着财政专户问题，显然在财政单一账户问题上，即对国库资金应集中管理，收入全进国库，支出通过国库进行拨付的原则上，各方观点较为一致。

2011年底初次审议预算法修正案草案，财政专户首次出现在预算法修正案草案规定，有预算收入上缴义务的部门和单位，应将预算资金及时、足额上缴国家金库，不得截留、占用或者拖欠；对特定资金可以设立财政专户，财政专户纳入国库单一账户体系管理。

财政专户是各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。

长期以来，财政性资金缴库和拨付方式，是通过设立多重账户分散进行。

全国人大吴晓灵委员曾经表示，财政专户是政府在人民银行经理的国库业务之外，在商业银行开立的账户，这些账户在给财政带来利息收入的同时，也助长了小金库的泛滥，甚至为腐败提供了可能，审计署多次在审计报告中提及这类问题。

法律有规定的专户是社会保险账户，除此之外，没有什么专用资金需要开立专门账户。

政府基金、专项转移支付按照预算法都要统一到国库里面来。

对此，前述央行负责人说，除了国库账户以外，财政部门在地方商业银行还设
立了很多财政专户，各级政府都在商业银行存了钱，这里面的管理不太规范，出了很多问题。

目前财政存款一部分放在商业银行，一部分放在央行，而且地方政府把存款放在地方的城商行。

该负责人认为，这种商业银行的贷款政策都受地方政府影响，也容易引发金融风险。

目前全国财政专户数量众多，金额较大，成为事实上的“第二国库”。

又由于财政专户开设在商业银行，国库监督鞭长莫及，无能为力。

在国库管理方面，财政部部长楼继伟今年8月底曾表示，下一步将加大中央国库现金管理操作力度，抓紧实施中央代地方国库现金管理操作，并开展地方存量财政专户清理核准工作，减少地方财政专户数量，并把好地方财政专户新开户核准关。

央行究竟是代理还是经理的争论仍将持续，但沿着实行国库单一账户体制，完善国库集中收付制度的改革方向疾行，或许在未来“阳光财政”来临之际，国库管理权之争将会随之淡去。