草原生态补问题

我国草原生态补偿存在的问题我国有60亿亩草原，约占世界草原面积的1/10左右，居世界第二位，是国土面积的1/5，是我国耕地面积的3.2倍、森林面积的2.5倍。

由于我国牧区属于典型的干旱、半干旱气候，草原生态系统极为脆弱。

据统计，目前我国90%以上的草原都处于不同程度的退化中，草场退化面积达20亿亩，占荒漠化地区草场面积的59.6％，致使养羊的数量每年减少5000多万只。

草原地区的生态系统退化的主要原因就是草原承载力超支，这一观点主要源于美国的草原学家克莱门兹（Clements 1916）的植物演替模型理论。

自1950年以来，我国草原人口增加了1倍多，草地牲畜增加了3倍多，草地面积却不断减少，20世纪90年代，每头草地牲畜占有的草地面积比20世纪50年代减少了60%~70%。

而现在，全国草地平均超载量约40%，部分地区超载量大于100%。

过度追求经济效益使得草原不堪重负，生态环境和生态系统都急剧恶化。

相反，新中国成立后38年间支援牧业的总资金为87.4亿元，占牧业产值的1.6%，产出与投入之差十分巨大。

因此，草原生态效益补偿是确保草原生态系统功能恢复的必要保证。

1 草原生态补偿政策1.1 草原生态补偿政策的概念草原的生态补偿不像森林、矿产资源或者流域那样有相对明确的生态资源的生产者与受益者，可以在消费者和受益者之间补偿。

生态补偿是一种使外部成本内部化的环境经济手段。

李文华[1]将其归纳为广义与狭义两种：广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即对损坏资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的。

狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的搭便车现象，激励公共产品的足额供应；通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。

费世民等[2]则认为生态效益补偿的内涵有三种观点，即为了控制生态破坏、遏制资源衰竭而征收的费用以及类似生态效益补偿的资源补偿费。

一般而言，所谓生态系补偿是指自然资源使用人或受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持和鼓励生态脆弱地区更多承担保护生态环境责任，而非过高经济发展责任。

因此,所谓草原生态补偿，即指草原使用人或受益人在合法利用草原资源过程中，对草原资源的所有权人或为草原生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持和鼓励草原地区更多承担保护草原生态环境责任，而不是过高发展经济责任。

1.2 建立草原生态补偿政策的必要性草地生态环境的日益恶化，使社会各界开始反思草地资源的利用和管理模式。

当可持续发展成为维持地球生态系统健康稳定运行的思想被全世界认同后，在生态伦理学、自然权利论、资源承载力等理念的影响下，生态补偿的思想开始萌发。

生态补偿作为一种资源环境保护的经济手段，其目的是调动生态建设者的积极性，是促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制的综合体[3]。

国际上为了解决各国普遍存在且日益紧张的自然资源开发利用与保育之间的矛盾，将科学问题与政策的可行性紧密结合起来而进行的区域性综合生态评价，建立生态补偿的综合管理机制。

自20世纪50年代以来，生态补偿问题开始被越来越多的国家认识并付诸实践。

20世纪70年代美国经济学家塞尼卡和陶希格提出了从环境与发展关系方面考虑补偿问题的补偿发展论，认为当生态环境成为“稀缺物品”时，在使用环境和资源时就必须付出越来越高的代价，作为对环境破坏和资源浪费的补偿。

此后，美、英等西方国家主要是通过有关立法活动，对环境保护和维护生态平衡进行法律规制。

在环境保护政策上市场、政府财政及经济政策应发挥互补性作用，有助于防止环境恶化[4]。

自20世纪90年代生态补偿政策引入我国社会经济领域后，在区域生态补偿、生态功能区补偿、自然保护区生态补偿和流域生态补偿等方面开展了一些研究与实践[5-6]。

随着中国经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。

由于在生态保护方面存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺，使生态保护与经济利益关系扭曲。

因此，借鉴国外的经验，研究适合中国国情的生态补偿机制与政策对草地生态系统开发利用与保育的平衡和可持续发展具有积极的指导作用。

近20年来国内外在生态补偿的相关理论、机制、政策和应用广度与深度上都取得了前所未有的进展，并在各界逐步形成了共识，成为学界研究的热点。

2 现状目前我国对草原生态补偿机制的研究还处于探索阶段王欧[7]以内蒙古翁牛特旗为例，通过对退牧还草项目的实证分析，探讨建立与完善退牧还草地区生态补偿机制的途径与措施。

白宏兵[5]系统地论述草原生态环境价值补偿制度的概念，对建立草原生态环境价值补偿制度的意义和该项制度的内容进行了探讨。

陈佐忠[9]对草原生态补偿原则、对象以及资金来源进行了探讨。

程秀丽[10]对草原生态建设补偿机制建立的背景进行了理论和实践分析，系统阐述了建立草原生态建设补偿机制的必要性。

张志民等[11]通过对我国草原退化现状和草原与森林生态价值的对比分析，提出了建立草原生态补偿的政策建议。

张志民等[12]从研究草地的价值贡献和我国草地严重的退化与沙化现状出发，分析了进行草原生态补偿的必要性和紧迫性，并在此基础上提出了草原生态补偿的理论依据、原则和相应的政策建议。

朱立博等[13]以呼伦贝尔草原为例阐述草原生态补偿的必要性和紧迫性,提出建立草原生态补偿的建议及补偿资金的估算标准。

张培栋[14]对西部地区草地生态补偿机制的构建进行了探讨。

3 存在的问题目前针对草地生态补偿的研究主要是在借鉴国内外其他系统生态补偿研究成果的基础上，就草地生态补偿的内涵、补偿原则、依据、标准和模式等方面的一些定性描述性研究，主要存在以下方面的问题。

3.1 草原生态补偿立法不足，法律制度体系不完善近年来，在草地生态补偿的法律制度建设方面，虽然我国已颁布了一系列关于环境保护的法律法规，比如我国出台了《草原法》、《环境保护法》、《水土保持法》等与草原生态保护有关的法律，但是这些法律都没有制定规范的生态补偿制度，草原生态补偿还存在着一定的随意性。

另外，有对生态补偿主体做出明确的界定和规定，也没有对各利益相关者做出明确的界定和规定，仅限于原则性的规定，致使各利益相关者在草地生态保护方面的权利、义务、责任关系不明确。

由于立法滞后，致使对草原的利用和开发缺乏补偿依据；由于缺乏法律的支持，草原生态保护和建设的资金不能及时供给；由于政出多门，在草原管理上，没有一部权威、公正的法律来规范各个行为主体的行为，在一定程度上造成环境管理的混乱和困难。

3.2 草原生态补偿方式过于单一，致使补偿资金匮乏生态补偿方式是生态补偿制度的中心环节，体现着补偿者与被补偿者之间的权利义务关系。

生态补偿由直接补偿与间接补偿两种方式构成。

直接补偿是指生态利益享受者基于协议等直接对经济利益或其他权益受限者进行补偿，主要是以金钱给付的方式；进行间接补偿是指补偿者对被补偿者的补偿是通过各级政府来实现的，也就是说补偿者的补偿资金通过一定途径流入到各级政府财政，而各级政府再通过一定途径将此部分补偿转移给被补偿者。

我国目前的生态补偿方式主要是间接补偿。

例如：2010年10月，国务院决定从2011年起到2015年，在内蒙古、新疆等8个主要草原畜牧区全面建立草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年拿出130多亿元进行草原生态补偿。

但是，在此之前，国家对草原的投入远远不足，按照内蒙古全区草原生态建设的实际需求，每年至少需要50亿元右。

但实际上每年投入的总额只有7亿~8亿元，缺口之大是显而易见的。

而美国、德国等西方国家则多采用直接和间接的补偿方式，如美国的补偿资金由两部分构成，一是由政府承担大部分的资金投入；二是由生态受益区的政府和居民向做出环境贡献的地区的居民进行货币补偿。

德国生态补偿的资金支出主要是横向转移支付，即由富裕地区直接向贫困地区进行转移支付，以改变地区间利益格局，实现地区间的均衡。

生态补偿方式过于单一既不利于补偿资金高效及时到位，同时也大大加重了国家的负担。

3.3 草原产权不明晰，影响了草原生态的建设和补偿措施的落实从古至今，我国的草原都未曾建立过明确、有效的产权制度,也从未对人类的经济行为有过有效的约束。

人们在草原放牧、垦荒毋需付费,从草原中得到收益归属个人，而给草原造成损失则由全社会共担。

在这样的体制下,草原生态功能退化就在所难免了。

由于草原产权都归国家和集体所有，且中央和地方各级资源管理部门对草原的管理分割交叉，致使经常出现国家对草原的所有权空置，集体对草原的处分权虚置，牧民对草原的使用权更是时常被剥夺。

比如，20世纪90年代，内蒙古呼伦贝尔市的陈巴尔虎旗、额尔古纳旗的大面积草原被开垦,就与当地牧民的草原使用权“虚置”有关。

再比如，内蒙古锡林郭勒盟在贯彻《内蒙古自治区党委政府关于清理非牧民占用牧区草场使用权流转的意见》的过程中，困难重重，截止到2003年底,全盟仍有832处牧场被非牧民所占用,面积达52.2万平方公里，饲养牲畜756万羊单位。

这些事例的出现，究其原因,就是牧场的产权关系不明晰。

如果草原产权明晰，让牧民成为草原的真正权利主体，他们就会自觉地参与草原生态建设。

反之，一切靠政府管理草原,通过诸如立法、立规和设置禁牧区、轮牧区等方式对草原进行生态补偿，就会与牧民利益产生冲突，加之政府与牧民的信息不对称,政府监督牧民的成本就会很高，草原生态补偿就不能落到实处，草原生态建设更是步履维艰。

3.4 草原生态补偿标准低，且资金来源渠道狭窄目前，建立草原生态补偿机制的最大难点就是草原生态补偿资金的筹集。

我国草原生态服务的受益范围和受益人群，既带有地方性，也带有全国性，而受益地区和受益人群并未为此支付费用，使得“谁使用、谁保护，谁受益、谁补偿”的原则不能得到真正落实，补偿资金来源渠道狭窄，资金不足，补偿标准低，生态补偿停留在“输血”状态也是情理之中的事情。

4 建议建立草地生态补偿机制是提高生态环境保护能力、维护生态屏障安全、增加牧民收入、协调区域经济发展、促进生态公平与社会公正的重要经济手段。

虽然生态补偿思想已得到广泛认可，但是我国草地分布广泛，在国家生态屏障安全和畜牧业经济发展中的地位和作用不同，针对不同区域草地生态补偿的机制和补偿标准的确定还不完善，可操作性较差，未来需要加强以下方面的研究：现行的草地生态补偿相关政策不是以生态补偿为目标而设计的，带有比较强烈的部门色彩，缺乏利益相关方的充分参与，资金使用没有真正体现生态补偿的概念和涵义，需开展针对草地生态系统特点的生态补偿机制研究，建立政府部门、科研机构和牧民三位一体生态补偿的机制，提出高寒草地的生态补偿机制和具有可操作性的补偿方案。