都江堰灌区管理体制改革思路(一)

都江堰灌区管理体制改革思路(一)
摘要：都江堰创建于公元前２５６年，是凝聚着中华民族智慧和结晶的特大型水利工程。

两千多年来，都江堰对成都平原及周边地区的经济和社会发展起着重要的基础作用，使成都平原成为“天府之国”。

在人类社会进入２１世纪的今天，水利发展模式正面临着重大变革，传统水利正在向现代水利转变。

面对这种战略转变，需要一种全新的水利管理体制和运行机制作为支撑。

因此，加快水利改革步伐，促进都江堰水利的可持续发展，是摆在都江堰水利人面前的一项重要任务。

关键词：都江堰灌区管理体制改革一、灌区改革已取得的成功经验从２０世纪９０年代开始，以四川省都江堰管理局为主的灌区水管单位陆续对灌区原有管理体制和运行机制进行了一些探索性的改革，并取得了一些成功经验，从而为日后进行深层次的改革创造了条件。

这些成功经验，可以用“三个转化”来加以概括：
１．管理理念从过去重社会效益轻自身效益向两个效益并重转化
１９９４年以来，随着改革开放的深入和市场经济体制的逐步建立，全局牢固树立“发展才是硬道理”的思想，提出了：“以优质服务占领市场，以改革开放拓展市场，以法制建设保护市场，以高素质人才队伍建设巩固市场”和“以管理求效益，以改革促发展”的理念。

从而在管理理念上发生了质的飞跃，一改计划经济时代的工作思路和方法，在不断提高水利的社会效益的同时，注重了水管单位自身效益的提高，取得了较好的效果。

截至２０００年，都江堰灌区灌溉面积已达到全省７市３７县（市、区）的６７．２万ｈｍ２，居全国之冠；灌区水管单位的经济实力得到了增强，提前完成了经济收入翻番的任务；职工人均收入也突破万元大关，水利管理逐渐步入了良性运行的轨道。

２．管理模式由经验型向战略型转化
在进入市场经济之后，水管单位面临着社会竞争、政策变化和市场波动的巨大压力，生存与发展的问题严峻地摆在了面前，迫使水管单位的管理工作由经验型向战略型转变。

最近几年，全局在对宏观经济形势和水利发展前景进行科学预测的基础上，采取了一系列超常规的战略措施：一是出台《四川省都江堰水利工程管理条例》，使灌区水利工程的建设和管理步入法治轨道；二是大力推进水价改革，增强了水管单位的经济实力；三是组建都江堰水利产业集团公司，为实现灌区水利的两个根本性转变打下坚实基础；四是管理自动化、节水灌溉和可持续发展战略等课题的相继提出，为都江堰水利的可持续发展构建了明确的方向、框架和对策。

实践证明，从战略的高度来深入研究水利的建设与管理、改革与发展，对于促进水利的产业化进程，推进水利的两个根本性转变，实现水利的良性运行，有着非常重要的意义。

３．发展目标从注重量的扩张向重视质的提高转化
过去，管理局的发展目标就是千方百计实现总体规划提出的９３．５万ｈｍ２灌溉面积，对于实现这个目标所涉及的水资源可持续利用和环境问题、工程的投入产出关系以及水利建设和管理的边际效益、比较效益等问题却很少考虑到。

可以这样说，在目前水价政策条件下，灌区越是扩大，水管单位就越是亏损，国家的负担也就越重。

因此，水利发展由粗放型经营向集约化经营转化，注重发展质量的提高是摆在我们面前的重要课题。

近几年来，都江堰管理局开展的《灌区工程续建配套和节水改造规划》《都江堰水利可持续发展战略》课题研究、灌区水利自动化调度系统的开发等，都是灌区水利由粗放型经营向集约化经营转化的实践和探索，为灌区水利最终实现集约化经营指明了前进的方向。

二、灌区体制改革面临的问题和都江堰水利发展综合分析
都江堰是全国最大的灌区经过新中国成立后５０多年的建设和发展，都江堰的灌溉面积已发展到全省７市３７县（市、区）的６７．２７万ｈｍ２，成为全国第一个实灌面积突破６６．６７万ｈｍ２（１０００万亩）的特大型灌区。

目前，灌区已建成了完善的渠系网络和各类水工建筑物、蓄水设施，总蓄水能力为１７．５５亿ｍ３，形成了具有都江堰特色的引、蓄、提相结合的工程格局并由过去的单一灌溉供水，发展成为具有灌溉、工业和城镇供水、
防洪、生态环境保护、发电、养殖等多种功能综合服务的特大型灌区。

都江堰灌区在全省国民经济和社会发展中已经起到了不可替代的基础地位和作用。

尽管都江堰灌区的水资源得到了最大限度的利用，但由于社会经济和人口的快速增长，使得水的供需矛盾越来越突出。

主要表现：一是缺乏岷江水源调节工程和渠首枢纽控制工程。

二是灌区工程配套不足，老化严重，其中灌区干渠工程老化率为５０．２％，支渠老化率为６４．５％，水工建筑物老化率为３９．２％。

另外，由于渠道渗漏严重，渠系水的有效利用率只有４８％，输水损失相当严重。

三是工程管理设施和手段落后，至今在很大程度上仍靠人工来测报水位、传递信息和操作设备。

造成上述问题的一个重要原因，就在于都江堰灌区的管理体制不适应发展的要求。

这些年来，虽然对都江堰灌区的管理体制综合改革进行了一定程度的尝试，也获得了一些成功的经验，但与灌区改革的目标还相距甚远，其问题突出表现在以下两个方面：
灌区现有管理体制不适应水资源统一管理的要求。

都江堰管理局作为水利工程管理单位，只负责水利工程的管理和维护，缺乏对灌区水资源的统一管理权限，水资源和水利工程在管理上被人为分离开来。

这就造成了水资源管理体制上的主体缺位和对象缺损。

所谓主体缺位，是指尽管《水法》将水资源的管理权赋予了各级水行政主管部门，但从都江堰灌区的情况看，省水行政主管部门作为全省水资源的统一管理部门，无法对都江堰灌区的水资源进行具体的管理；而市、县水行政主管部门又只能对所辖区域内的水资源进行管理。

这样一来，全灌区水资源的统一管理就失去了应有的主体。

所谓对象缺损，是指灌区水管单位被授权管理的对象只有水利工程，缺少了对水资源的管理权。

在整个运行过程中，水资源和水利工程是一个相互联系、不可分割的有机整体，因而水管单位的管理对象不仅只是水利工程，而应包括与水利工程休戚相关的水资源。

很显然，水资源管理体制中这种主体缺位和对象缺损，是传统工程水利的产物，它既不利于发挥水资源的最大效益，也不利于水管单位最大限度地行使职能、发挥作用。

灌区现有管理体制和运行机制不适应社会主义市场经济的要求。

一是由《都江堰水利工程管理条例》规定的统一管理与分级管理、专业管理与群众管理相结合的管理体制在实施上缺乏明确的职责划分，存在着一些模糊不清、责任不明的情况；二是在水资源的分配上仍然实行的是在计划经济体制下形成的传统“大锅用水”模式，没有充分发挥市场在水资源优化配置中的基础性作用，在一定程度上影响了水资源的优化配置、水利工程的正常运行和灌区的统一规划、协调发展和依法管理；三是由于水价远离供水成本，水利工程建设投入不适应灌区发展的需要，水利工程公益性耗费得不到应有的补偿，水管单位队伍庞大、机构臃肿、分配上的“大锅饭”等内部管理弊端都制约着灌区水利的进一步发展。