公共管理导论 浙江大学 胡税根

第一章 导论
本章内容

第一节 行政管理学的基本概念 第二节 行政管理学的产生和发展


第三节 从行政管理到公共管理
第一节 行政管理学的基本概念

一、行政的概念 二、行政管理学的研究对象、内容和方法


一、行政的概念（Administration） 我国古代，行政是指执掌政务的意思 《左传》:行其政令、行其政事


（三）立法、司法和行政 三权分立是西方国家政治制度和政权结构 的基本原则和组织形式
立法权 司法权 行政权
议会
法院
政府
洛克、孟德斯鸠与三权分立学说


17世纪英国著名政治学家洛克最早提出
约翰· 洛克（John Locke，1632年8月29日－1704年10月28日） 是英国的哲学家。在知识论上，洛克与大卫· 休谟、乔治· 贝克莱三人 被列为英国经验主义的代表人物，他也在社会契约理论上做出重要贡 献。他主张政府只有在取得被统治者的同意，并且保障人民拥有生命、 自由、和财产的自然权利时，其统治才有正当性。洛克相信只有在取 得被统治者的同意时，社会契约才会成立，如果缺乏了这种同意，那 么人民便有推翻政府的权利。



西方的行政概念最早是指“辅助、治理” 《牛津英语词典》：行政是一种活动，这 种活动是指处理事务、指导或监督执行、 运用或引导。 拉丁语词源中，行政是一种倾向于“服 务”、“控制或统治”的管理活动。
相关概念解析


（一）政治与行政 1.政治与国家诞生同步。 2.19世纪80年代以前——传统意义上的政 治：政与治合一，政治和行政没有明显的 界限。 3.19世纪80年代以后——政治和行政两分

《论法的精神》这部书最重要的贡献是对资产阶级的国家 和法的学说作出了卓越贡献，他在洛克分权思想的基础上 明确提出了“三权分立”学说；他特别强调法的功能，他 认为法律是理性的体现，法又分为自然法和人为法两类， 自然法是人类社会建立以前就存在的规律，那时候人类处 于平等状态；人为法又有政治法和民法等。孟德斯鸠提倡 资产阶级的自由和平等，但同时又强调自由的实现要受法 律的制约，政治自由并不是愿意做什么就做什么。他说自 由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够 做法律所禁止的事情，他就不派的威尔逊当选为美国第二 十八任总统，并推行了一系列卓有成效的 “新自由”改革： 制定联邦储备法，重新组织了美国全国的 银行和金融体系； 制定南北战争以来美国最低关税率； 采取联邦累进所得税法； 发展职业教育； 实施铁路部门八小时工作制等。
1919年威尔逊作为三巨头之一，带着他宣扬已久 的被称为“世界和平纲领”的“十四点原则”参 加了巴黎和会，缔结了凡尔赛和约，并获得1919 年世界诺贝尔和平奖

在综合运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角 来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量 分析工具的运用 以公共利益为核心展开对公共机构与其它社会机构（各类 企业和公共组织等）以及与个人之间的利益关系问题的研 究，大大拓展了以往公共行政学的研究领域：它涉及的对 象，除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、 公益性组织或非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO） 的管理问题；它涉及的主题众多，如政府与市场、政府与 企业、政府与社会、外部性、公共物品、公共选择、政府 失败、公共政治管理、公共（人力、财力、信息）资源管 理等等
功绩制



1883年美国国会通过《文官制度法》（又 叫《彭德尔顿法》），结束了分赃制，开 始实行公开考试、择优任用政府公职人员 的功绩制。 功绩制是现代文官制度的核心。 公共部门应以功绩的大小作为人员录用、 职位晋升以及报酬给付决定的基本依据。 功绩制也为现代公共部门绩效管理奠定了 基础。
对政治-行政两分法的评价
文王在时，旦为子孝，笃仁， 异於群子。及武王即位，旦 常辅翼武王，用事居多。武 王九年，东伐至盟津，周公 辅行。十一年，伐纣，至牧 野，周公佐武王，作牧誓。 破殷，封周公旦於少昊之虚 曲阜，是为鲁公。周公不就 封，留佐武王。 太保召公（前十一世纪）, 名奭。武王时，封地在召 （在今陕西岐山县西南）， 故称召公；武王灭商以后， 又封他于燕地，为战国七雄 “燕国”的始祖。
行政从政治中分离出来，缩小了政治的界限
国家意志的表达功能和执行功能相互渗透
对行政学的产生起到了促进作用
现代政府机关越来越多参与到决策中，具有立法权限
随着行政学的发展，该理论的影响力逐渐减弱

（二）管理与行政
管理与行政关系图
人的产生 种族管理 部落管理
人与人之间的关系 人与自然间的关系 部落之间的关系 国家 原始管理活动
古德诺的政治—行政两分思想



在所有的政府体制中都存在着两种主要的 或基本的政府功能，即国家意志的表达功 能和国家意志的执行功能 政治与政策或国家意志的表达相关；行政 则与政策的执行相关 政治是国家意志的表达；行政是国家意志 的执行
如何理解政治-行政两分法
公民社会
人民选举
立法机关
组阁
政府
政党或政务官



法国启蒙思想运动的代表人物、资产阶级国家学说 和法学理论的奠基者，曾任波尔多法院院长顾问， 但他热心于科学研究工作。1726年，孟德斯鸠将世 袭的波尔多法院院长职位高价出卖，获得一笔巨款， 迁居巴黎，并进入法兰西科学院为院士。 1728年，孟德斯鸠花了3年时间周游欧洲，对各国 的政治法律、国家制度、民情风俗进行了深入考察， 获得了丰富的材料。1734年，他的《罗马盛衰原因 论》问世，轰动了欧洲学术界，给他带来很高的声 誉。 1748年，孟德斯鸠发表重要著作《论法的精神》， 成为了举世闻名的资产阶级卓越思想家。
从传统公共行政学到新公共行政学
发端于20世纪末40年代
新 公 共 行 政 学 发 展 轨 迹
流行于20世纪60年代后期
发展于20世纪70年代
新公共行政学对传统公共行政学的挑战
由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学 科的理论成果和研究方法转变 抛弃了政治与行政二分论，把政治或政策与 行政看成是政府管理中的连续或交融的过程， 开始重视政府管理中的政策问题研究 由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、 责任和伦理等行政民主性价值取向的研究
The business approach
公共政策学科范式
The policy approach

二战结束后，美国等许多西方工业化国家 面临着大量的棘手问题时，决策者急于寻 求解决问题的办法。
越南战争 种族隔离 快速工业化 居民住房 城市犯罪 就业问题 养老保障 环境保护 社会教育
Hip-Pop的产生 与美国60、70年 代黑人遭受种族 歧视的现状
二、课程内容
基本概念 传统公共行政模式 政府角色
人事管理
绩效管理 财政管理 外部管理 内部管理
变革的时代
新公共管理
民营化改革
公共政策分析 战略管理
伦理与责任
我国公共管理发展情况
三、参考书目





1.(澳)欧文•E •休斯：《公共管理导论》，中国人民大学 出版社，2001年。 2.(美)戴维•H •罗森布鲁姆：《公共行政学：管理、政治 和法律的途径》，中国人民大学出版社，2002年。 3. (美)尼古拉斯•亨利：《公共行政与公共事务》，华夏 出版社，2002年。 4.夏书章 主编：《行政管理学》，高等教育出版社， 2003年。 5.张成福 党秀云 著：《公共管理学》，中国人民大学出 版社，2001年。 6.《中国行政管理》（月刊），中国行政管理学会主办。 7.《政治学研究》（双月刊），中国社科院政治学研究所 主办。 8.张国庆:公共行政学
《公共管理学》课程概要 Public Management
主讲人：胡税根 浙江大学公共管理学院

一、课程简介

二、课程内容 三、参考书目

一、课程简介

在西方，公共行政学本身大体经过了早期 传统的公共行政学和60-70年代以后的新 公共行政学两大阶段。
公 共 行 政 学 传统公共行政学 行政管理


后被法国著名人物孟德斯鸠诠释为行政、 司法、立法三权分立的形式 三权分立学说解决了在该种政治制度下可 能出现的部分问题，被广泛认为是民主制 度的有力保证
洛克
孟德斯鸠
三权分立学说之父——孟德斯鸠
（Charles de Secondat, Baron de Montesquieu） （1689年1月18日 ——1755年2月10日）
事务官
表达国家意志/制定政策
执行法律政策
政务官不涉及具体的政策执行； 避免政务官自己制定政策自己执行； 维护法律与政策的公平、正义
事务官对政治决策不承担责任； 使事务官能从政治斗争中解脱出来； 事务官专心于政府管理
司法机关
从政治-行政两分法到近代文官制度


政治行政分离是对19世纪80年代美国政府 体制改革经验的概括和总结。 基于事务官与政治无关、仅为执行政策的 理论，1883年美国政府确立了以功绩制为 主要内容的近代文官制度（公务员制度的 起源）。
专职行政机构
管理与行政的区别和联系



管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动； 国家产生后，国家政务逐渐从社会事务中脱离出来， 并出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构； 管理与行政有密切关系，行政源于管理，本质上也 是一种管理，但又区别于单纯的管理。 管理（Management）注重管理的行动和艺术，特 指商业事务的结果控制；行政（Administration） 则注重服务。
是仪也，不可谓礼。礼， 所以守其国，行其政令，无 失其民者也。今政令在家， 不能取也；有子家羁，弗能 用也；奸大国之盟，陵虐小 国；利人之难，不知其私。 公室四分，民食于他。思莫 在公，不图其终。