项目法人制的建立及负担的责任

项目法人制的建立及负担的责任项目法人责任制是指经营性建设项目由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。

改革开放以来，我国先后试行了各种方式的投资项目责任制度。

但是，责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。

为了改变这种状况，建立投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依照《公司法》，国家发展计划委员会于1996年4月制定颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（简称《规定》）。

根据《法定》要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。

切实落实项目法人责任制，实行项目建设和管理法人于一体，既符合当今社会主义市场经济的发展方向，又是我国有关规章政策所要求的，对促进建设项目效益的有效发挥，意义十分重大。

在计划经济体制的年代，对项目建设的组织机构习惯做法是：先从各有关单位抽调人员成立“××工程指挥部”，由政府（或部门）领导兼任指挥，部门（或其下属单位）领导兼任成员，待工程竣工后，将工程移交给管理单位，指挥部解散。

这种模式在当前工程建设项目中仍然普遍存在，有的虽然改成了“××建设项目部”或“××公司”的牌子，但是其人员组建以及具体运作方式都与“××工程指挥部”无多大区别，其实质是“换汤未换药”，它仍然属临时机构，不属于法人或算不上一个真正意义上的法人。

这种模式存在以下弊端：首先，与国家现行规章政策不相吻合。

有关规章政策明文规定：工程建设要推行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制（即“三制”）。

而项目法人责任制是建设项目推行“三制”的核心和关键。

如国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》明确指出：“基础设施项目，除军事工程等特殊情况外，都要按政企分开的原则组成项目法人，实行建设项目法人责任制，由项目法定代表人对工程质量负总责。

”又如国家计委印发的《关于实行项目法人责任制的暂行规定》规定：“有关单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案，否则，其项目可行性研究报告不予审批”；“国家公务人员不得兼任项目法人领导职务”等。

其次，给实际操作带来很大的负担。

由于“××工程指挥部”或“××工程项目部”等都是项目建设过程中的临时机构，往往是工程的竣工意味着它们完成了历史使命，于是就要向工程管理单位移交，而移交的不光是工程实体，更主要的是工程信息档案的移交，这项工作相当繁杂。

在交接过程中，交接双方都需要投入大量的人力、时间去应对，而且常常造成信息的丢失。

因此，大家感到这是一项十分沉重的负担。

比如九江市长江干堤加固整治工程项目即将结束，接踵而来的移交事项毫无疑问将会给有关领导和技术人员带来一个很大的难题，验收移交工作已经开始牵扯了上上下下许多领导的精力。

再者，不利于今后的工程管理。

任何一项工程在使用运行过程中，需要保养或维修，而且难免出现这样或那样的问题或故障，需要及时排查清除，而参加了工程建设过程的领导和技术人员，对该工程既有感性认识，也有理性认识，他们最适合在工程竣工后继续承担该工程的管理工作，即建设法人是最适宜充当管理法人的单位。

可是，实际上，这些人员随着工程的竣工，“××工程指挥部”或“××工程项目部”的解散，他们基本上都各自回到了原单位，而后续工程运行管理则是指定另外一个或重新成立了一个新的单位来承接，以至对同一个工程项目在建设与管理两个环节上俨然成了“两家人，两家事”。

这种模式给我们工程运行管理造成程度不同的不利影响，既费了周折又付出了代价，给国家的财产造成了不应有的损失。

针对上述种种弊端，需要我们在新建项目时必须调整思路，转变建管模式。

为此有以下建议：1、切实落实项目法人责任制，做到先有法人，后有项目。

项目法人必须是从事该项目建设或管理的具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。

显然，那种由不同单位人员兼职组合的临时机构是不具备法人主体资格的。

项目法人对建设项目的立项、筹资、建设、生产经营、还本付息以及资产保值的全过程负责，并承担投资风险。

项目法人组织要精干，建设过程要充分发挥咨询、监理、会计师和律师事务所等各类社会中介组织的作用，与其主管部门要实行政企分开、政事分开，让项目法人担当建设、管理责任主体。

政府部门对项目依法进行监督、协调和管理，为项目建设和生产经营创造良好的外部环境，帮助项目法人协调解决征地拆迁、移民安置和社会治安等问题，而不具体介入或参加工程的建设或管理。

2、谁管理、谁建设，或谁建设、谁管理，实行建管法人于一体。

将建设与管理融为一体，同一个项目由同一个法人一肩挑，由其对工程的建设、管理全过程负责。

因此，对一个建设项目，如果已经有了该工程的管理单位，那么，就应该将该项目建设法人交给其管理单位来承担，而用不着为项目建设法人而去专门另行组建一个新的机构了，即谁管理，谁建设；如果没有适宜的现成的管理单位（如新建项目），那么在研究组建项目法人时，就应该本着考虑今后的工程管理仍由其继续承担的原则，确定项目法人的性质，配备人员和任命法定代表人，即做到谁建设，谁管理。

关于实行建设项目法人责任制的试行办法为了建立适应社会主义市场经济体制的投资责任约束机制，规范煤炭建设项目法人的行为，保障其责、权、利的有机统一，根据《公司法》和国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，制定本办法。

国有独资和国有控股、参股的煤炭建设项目，在项目建设前必须组建项目法人，项目法人可按《公司法》的规定采取有限责任公司（包括国有独资公司）、股份有限公司等组织形式。

实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值，实行全过程负责。

项目法人的设立新建项目在项目建议书批准后，应及时组建项目法人筹备组，负责项目法人的筹建工作。

项目法人筹备组由项目的投资方派代表组成。

有关投资方在申报项目可行性研究报告时，须同时申报项目法人的组建方案。

否则，其项目可行性研究报告不予审批。

项目可行性研究报告批准后，正式组建项目法人，依法办理法人注册登记，并按有关规定确保资本金按时到位。

国有独资和国有控股的建设项目在法人注册登记前应将公司章程报所属省（区）煤炭工业主管部门，小型项目由省（区）煤炭工业主管部门审批，报煤炭工业部备案；大中型项目由省（区）煤炭工业主管部门审核并提出意见后报煤炭工业部批准；国家重点建设项目由煤炭工业部报国家计委备案。

由现有煤炭企业负责建设的项目，需设立子公司的，应重新设立项目法人，并按本办法第四条、第五条和第六条规定的程序办理；只设立分公司的，原有企业法人即是项目法人。

实行分公司组织形式的项目，原企业法人应向分公司派遣专职管理人员，并实行专项考核。

国有独资和国有控股、参股的在建项目应按本办法的规定转换管理体制。

项目法人组织应当精干。

建设管理工作应充分发挥咨询、监理等中介组织的作用。

组织形式和职责国有独资公司设立董事会，董事会由投资方负责组建。

国有控股或参股的有限责任公司、股份有限公司设立股东会、董事会和监事会，由各投资方按照《公司法》的规定组建。

煤炭建设项目的董事会在项目建设期间，应有一名以上董事常驻现场，协助董事长主持日常工作。

董事会应建立例会制度，讨论项目建设中的重大事宜，对资本支出进行严格管理，并以决议形式予以确认。

国有独资和国有控股、参股项目的董事会，除行使《公司法》规定的权限外，在项目建设期间行使以下职权：（一）负责筹措建设资金，审核、上报年度投资计划并落实年度资金；（二）负责审核、上报项目初步设计文件，拟订、上报项目设计、施工和设备、物资采购招标方案；（三）拟定、上报项目开工报告；（四）负责项目的竣工预验收，提出项目竣工验收申请报告；（五）审定项目年度财务预、决算；（六）审定项目偿还债务计划和生产经营方针；（七）决定公司内设机构，聘任和解聘项目总经理，并根据总经理的提名聘任和解聘项目其他高级管理人员；（八）研究解决项目建设中出现的重大问题；（九）其他应由董事会负责的事宜。

第十三条国家控股、参股项目的监事会依照《公司法》的有关规定行使职权。

第十四条国有独资和国有控股、参股项目的总经理，除行使《公司法》规定的权限外，在项目建设期间行使以下职权：（一）组织项目设计、施工、监理、设备及物资采购招标工作，负责工程建设实施，控制工程投资、工期和质量；（二）拟订并组织实施年度投资建设计划；（三）拟订年度财务预、决算；（四）拟订并组织实施归还贷款和其它债务计划；（五）在批准的概算范围内对单项工程设计进行局部调整和变更，凡引起生产性质、能力、产品品种和建设标准变化的设计变更以及概算调整，需由董事会决定并报原批准单位批准；（六）提请董事会聘任和解聘项目其他高级管理人员；（七）根据董事会授权在董事会休会期间，处理项目实施中的重大紧急事件；（八）负责组织项目试生产和预验收工作；（九）按时向有关部门报送项目建设、生产信息和统计资料；（十）其他应由总经理负责的事宜。

任职条件和聘任程序董事长和总经理的任职条件除符合《公司法》的规定外，还应具备以下条件：（一）熟悉国家有关投资建设的方针、政策和法律、法规，有较强的组织能力和较高的政策理论水平；（二）具有大专以上学历，并取得中级以上技术（经济）职称；（三）公司总经理应具有五年以上建设项目管理工作实际经验，或担任过同类建设项目三年以上施工现场高级管理职务。

建立项目高级管理人员培训制度。

总经理、副总经理等项目高级管理人员在项目批准开工前应接受煤炭工业部基建管理部门的培训，取得资格证后方可上岗。

需国家计委培训的，应接受国家计委的培训。

国有独资和国有控股、参股项目的董事长、总经理及其他高级管理人员的任用，应根据《公司法》和煤炭工业部人事管理的规定，按照干部管理权限和程序办理。

项目建设期间，总经理和其他高级管理人员应保持相对稳定。

国家公务人员不得兼任项目法人的职务。

考核和奖罚建立对建设项目和有关负责人的考核和监督制度。

项目董事会负责对总经理进行定期考核；各投资方对董事会成员进行定期考核。

煤炭工业部组织省（区）煤炭工业主管部门对国有独资和国有控股的煤炭建设项目进行定期考核，并将考核结论通报有关人事部门。

考核的主要内容是：（一）国家、行业有关法律、法规的执行情况；（二）国家年度投资计划和批准设计文件执行情况；（三）工程合同、协议执行情况；（四）概算控制和资金使用情况；（五）工期、工程质量和施工安全情况；（六）工程组织管理情况；（七）固定资产形成和投资效益情况；（八）土地、环境保护和国有资源利用情况；（九）其他需要考核的事项。