浅析非营利组织公信力的提升

浅析非营利组织公信力的提升摘要：随着社会的进步与发展，我国出现了大量的非营利组织，它们的存在和发展对于动员民间资源，发展文化、教育、体育、卫生、环保等事业，完善社会保障体系，维护社会稳定，促进经济发展具有极其重要的作用。但其在实践中也暴露出越来越多的问题，如公信力不足、内部管理混乱、项目运作效率低下等，人们发现非营利组织并非“德行完美的神话”。现阶段，我国非营利组织公信力不足已成为社会关注的焦点。

关键词：非营利组织，公信力，提升

20 世纪 70 年代，非营利组织在全球范围内蓬勃发展，在世界各国乃至国际社会的各个领域发挥着越来越重要的作用，逐渐成为解决许多社会问题必不可少的社会组织。萨拉蒙教授说过，“我们正置身一场全球性的‘社团革命’中，历史将证明，这场革命对 20 世纪后期世界的重要性，丝毫不亚于民族国家的兴起对于 19 世纪后期世界的重要性。”随着我国经济、政治体制改革的深入，出现了大量的非营利组织，它们的存在和发展对于动员民间资源，发展文化、教育、体育、卫生、环保等事业，完善社会保障体系，维护社会稳定，促进经济发展具有极其重要的作用。非营利组织以其独特的优势成为弥补政府失灵和市场失灵，构建和谐社会的重要组织形式。

但在我国非营利组织快速发展的过程中，非营利组织失灵也以多种形式表现出来，公信力不足、内部管理混乱、项目运作效率低下等，人们发现非营利组织并非“德行完美的神话”。公众对非营利组织的信任受到挑战，非营利组织面临着严重的公信力危机，它直接影响到了非营利组织的生存与发展。本文希望通过对提升我国非营利组织公信力制约因素的分析，有针对性地探求解决对策，从而促进非营利组织良性发展，唤起社会对非营利组织公信力的重视，加快解决公信力不足的进程，更好地提升我国非营利组织的公信力。

一、非营利组织公信力

公信力的概念源于英文词Accountability，意指为某一事进行报告、解释和辩护的责任；为自己的行为负责任，并接受质询。在汉语中尚属一个新词，公信力包含了主体和客体两方面的意思，主体指公众，客体指公共机构或公权力。公信力是一种关系范畴的概念，表示主客体间的一种相互作用。非营利组织公信力体现的是非营利组织与公众之间相互关系的一个概念，包含公众对非营利组织信用的期望和非营利组织对赢得公众信任的期望。即公众通过对非营利组织信用情况的认知，判断是否信任非营利组织以及信任的程度；而非营利组织想要赢得公众的信任，提高公众的信任度，就需要具有相对应的信用品质。从客体的角度讲，公信力还指非营利组织获得公众信任和支持的一种能力。

相关学者认为非营利组织的公信力需要包含四个方面。即法律公信力，指非营利组织要遵守国家的法律法规和法治的原则。协商公信力，指非营利组织需要对利益相关者的需求给予高度响应。自由裁量公信力，指非营利组织在行使自由裁量权进行决断时，必须利用专业知识进行科学、正确的判断。展望公信力，指非营利组织在预测未来发展趋势时，应该积极主动地参与到相关立法及政策制定中去。除此之外，更为重要的一点就是要维持公众及利益相关者对非营利组织的信任。

二、我国非营利组织公信力建设的现状

非营利组织最早于20世纪80年代在西方国家首先兴盛。20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制改革，“政府--市场--社会”的三元社会结构日渐显现，为我国非营利组织的产生和发展提供了土壤。随之而来的政治体制改革使政府职能发生了重大转变，在经济、社会领域留下了一些管理和服务“真空”，这种“真空”对非营利组织产生了强烈的需求。随着改革开放的全面开展和不断深入，社会格局逐渐由“大政府，小社会”向“小政府，大社会”转变，为我国非营利组织的发展创造了良好的条件和机遇，非营利组织进入了一个蓬勃发展的时期。短短30年

的时间里，我国的非营利组织已经从最初的由农民自发组织起来的技术服务型农村专业技术协会发展到了全国性的各种不同类型的非营利组织，不同形式的非营利组织的数量也得到了快速增长。

目前，非营利组织已遍及各行各业，在各个领域发挥着越来越重要的作用。在缓解社会矛盾、整合社会力量、关注社会弱势群体、提升公民道德意识、协助政府部门工作和促进社会发展方面发挥着越来越不可替代的作用。

非营利组织在发展的过程中，不断积累着其赖以生存的社会公信资源，但我国的非营利组织无论在数量上还是公信度上与发达国家相比都存在着很大差距。我国非营利组织在发展环境及自身建设方面都相对欠缺，政府对非营利组织的信任和支持不足，组织内部管理机制不规范，自身能力有所欠缺，缺乏自律机制，法律法规不健全。而且，由于政府监管“缺位”、外部评估制度不完善和问责机制不健全严重影响着组织有效性的发挥，社会监督薄弱导致外部监督不完善，财务制度不健全和激励制度不完善导致内部自律性差，人力资源匮乏和筹资能力不足又导致自身能力不足，我国的非营利组织面临着社会公信资源流失的威胁。

三、我国非营利组织公信力不足的表现

考虑我国的国情及非营利组织生成、发展的特殊社会环境，在提升分析我国非营利组织公信力的制约因素时应具有本土特色。发展环境的不适应使非营利组织公信力缺乏制度支持，外部监督因素使非营利组织公信力缺乏约束机制的保障，而自身能力的不足则是非营利组织社会公信资源流失的根本。

（一）发展环境

非营利组织在国家--市场--社会的三元模式中，与政府、企业形成了互补的关系，它通过独立自治、公开竞争与志愿参与的机制，为社会提供公益性服务，保证了非营利组织公信资源的获取，这些都需要政府的信任和支持，还有完善的法制来保证。我国的非营利组织很多是作为政府的附属机构而存在的，先天的自主性不足，

法律法规不健全，政府的信任和支持不够，都导致了我国非营利组织发展环境的不成熟，制约了非营利组织公信力的提升。

1、自主性不足

我国的非营利组织很多是由政府直接建立或者从政府的党政部门派生而来的，为了体现政社分开、政企分开的原则，加快政府职能转变，政府将原来属于本部门的机构转化成为行业协会挂靠在相应的职能部门下。它们的所有资源主要来源于政府，并且在组织、职能、观念、管理体制和活动方式等各个方面都依赖着政府，成为政府行政权力的延伸，无法实现自我管理，依然作为政府附属机构发挥作用。非营利组织与政府的这种病态关系导致非营利组织自主性严重不足，对非营利组织公信力造成了严重影响。

此外，非营利组织开展活动时往往无法摆脱政府的影响，将行政权力的弊端带入非营利组织，引发政治腐败、官僚主义等问题，使得非营利组织不能正常发挥自身应有的作用，远离公众，公信力的建立更加艰难。

2、法律法规不健全

我国政府目前正在积极构建非营利组织相关的法律制度框架，但相比非营利组织的快速变迁，法制建设离非营利组织健康、有序发展还有一段距离。依照国外经验来看，健全的法律法规环境是非营利组织发展的重要保障，而不够健全的法制框架会使非营利组织陷入“合法性困境”，使非营利组织的“社会合法性”受到来自“法律合法性”制约。非营利组织公信力需要依靠“社会合法性”来维持，因此，不合理与不完善的法律环境是非营利组织公信力不足的重要因素。

3、政府的信任和支持不足

我国政府对待非营利组织的态度存在着矛盾性，始终都没有给予充分的信任。随着政府机构改革的深入，政府希望从一些管不了，管不好的社会职能中退出，交由非营利组织来承接，由非营利组织来解决一些社会问题；然而，又担心非营利组

织的出现会不利于管理。因此，在对非营利组织的相关政策与管理上也采取了很多干预的方式，如人事权的任免、双重管理体制、“非竞争”原则等，这些不太信任的做法都严重影响了非营利组织的独立性，影响了其公信力的发展。一方面是资助性投入不到位，另一方面税收优惠政策不到位。我国至今尚未建立一套系统可行的针对非营利组织的专门的税收体系。同时又对非营利组织捐赠者优惠方面存在优惠不足，覆盖面小且执行不力的问题。这些都不利于鼓励社会各界积极参与非营利组织的慈善活动，非营利组织无法较好地获得社会资源和公众信任。

（二）外部监督

非营利组织的公益性决定了它需要承担大量的社会公共责任，必须对公众及其利益相关者负责，只有这样才能够获取公众的信任与支持。为了保证公共责任的有效实现就需要立起外部监督制约机制。然而，目前对非营利组织的外部监督方面存在很多问题，政府监管“缺位”、社会监督薄弱、问责机制不健全都造成了外部有效监督的不足，制约了非营利组织公信力的提升。

1、政府监管“缺位”

政府监管“缺位”在我国并不是指缺乏政府相关部门对非营利组织进行监督，而是表现为监督主体庞杂、责任分散化造成“监督主体缺位”的现象和官方双重管理主体的激励不足所造成的“管理组织缺位”现象。

2、社会监督薄弱

公众拥有对非营利组织监督的权利，了解、参与非营利组织的活动是产生信任最有效的方式。然而，在长期封建体制的影响下，我国公众对自己所拥有的监督权利意识很薄弱，缺乏主动对非营利组织进行监督的行为，从而造成公众监督意识薄弱。又因为我国至今没有相关的制度保障公民个人能有效参与到非营利组织的整个决策过程，缺乏制度化的公民参与渠道，只有一少部分组织出于自律会主动邀请公民参与，从而造成缺乏有效的公众参与途径。

舆论监督被马克思形象的称为“另一个法庭--社会舆论的法庭”，对非营利组织具有监查、监督的重要作用。我国的非营利组织与政府之间存在着千丝万缕的关系，媒体机构对非营利组织问题的报道经常受到行政干预，致使媒体对非营利组织存在的问题不能进行客观报道；其次，我国的媒体和舆论监督在很大程度上都是作为行政职能延伸出现的，对非营利组织常常只作正面的宣传报道，很少揭露它存在的问题，公众接收到的信息往往也是很片面的。最后，我国的媒体、舆论监督滞后于其他监督。在国外，非营利组织自身及政府部门的监督机构常常会根据媒体对非营利组织的曝光来追查和发现问题，而我国的媒体机构常常是在政府监督部门或其它监督机构发现并处理完问题之后才进行相关报道，其监督职能未能得到有效发挥。

3、问责机制不健全

非营利组织作为一种公共组织，涉及到大量公共资源的使用，宗旨是为了实现公共利益，所以组织应该为其行为负责，承担起公共责任，而这正是非营利组织建立问责制度的前提与基础。我国非营利组织资金来源的很大一部分来源于政府财政补贴，同时享受国家的减免税待遇，另外一部分资金来源于社会和企业的捐赠。因此，非营利组织有责任和义务对政府、社会等交代资源流向及其效用。

目前，我国关于非营利组织方面的问责制度尚不完善，仅在相关法律的罚则中有所体现。不能够充分体现非营利组织应承担的公共责任，这样很容易导致其公共责任的缺失，从而引发公信力危机。

（三）自身能力

非营利组织的公信力最终来源于组织自身的社会影响力，自身能力的缺失是导致公信力不足的直接因素。非营利组织的能力是指其动员社会、政治、志愿者等资源以实现自身宗旨的能力。我国的非营利组织整体上自身能力不足，导致了组织发展空间不足，给社会公信资源的获取造成了很大困难。

1、组织使命感不强

理念和使命是非营利组织存在和发展的灵魂，著名管理学大师杜拉克认为，“非营利组织是世界上使命感、责任感最强的组织，以点化人类和改变社会大众为目的，以使命为先，没有理念就没有非营利组织。”可以看出，使命感对非营利组织的发展至关重要。非营利组织应该是以使命为先，以信念为动力的组织。但由于我国国情，很多非营利组织是根据政府需要自上而下建立起来的，这种生成模式就直接导致了非营利组织缺乏明确的宗旨和使命。由于缺乏明确的理念和强烈的使命感，使得我国的非营利组织很难有拔地而起的能动性、创新性和艰苦创业的自觉性，导致其被动、盲目、短视、软弱和动力不足，最终影响到非营利组织的可持续发展，难以获得社会信任。

2、筹资能力不足

我国的大多数非营利组织在筹款时都缺乏专业性，在筹款时常常是全民动员、全员筹资。这种筹资方式对于规模较大的组织是不可取的，每个组织内部都存在着分工，全民动员去筹资意味着组织所有成员放下目前的工作，这样做肯定会影响到组织的正常运行。因此，成立专门的筹款部门、组建专业的筹款队伍对于规模较大、成立时间较长的非营利组织是内部科学管理的必然要求。但我国的非营利组织基本上在筹款方面的能力都很差，专业的筹款意识薄弱，很多情况下都是等待捐赠或向国家财政申请经费。

3、人力资源匮乏

人才是一个组织生存和发展的根本所在，由于我国的非营利组织人事行政化严重，在人才引进和组织领导的任命上存在很多人情关系。人力资源管理上的行政化倾向导致组织成员整体质量不高，缺乏专业人才和高素质人才，这种情形势必会影响到非营利组织功能的正常发挥和公信资源的积累。

目前，人力资源方面主要存在如下问题。一是组织成员双重身份现象普遍。非营利组织领导人大多身兼数职，具有双重身份，担任政府官员的同时还担任着大规

模非营利组织的领导人职务。二是高素质人才缺乏。高素质人才的缺乏已经成为我国非营利组织能力不强的主要表现。非营利组织强调志愿性，不具有薪资优势，所以在高素质管理人才方面出现了很大的缺口，核心领导层整体水平偏低直接导致组织的能力不高、缺乏活力。三是缺乏专业化成员。专业化成员的缺乏突出表现为专职人员不足。我国的非营利组织内部人员大多是志愿者，很多缺乏开展活动所应具有的专业知识、技能。人员的不专业，技术的不熟练，很难满足服务对象对非营利组织的要求，这对非营利组织公信力的影响是不言而喻的。

四、提升我国非营利组织公信力的对策

在分析了我国非营利组织公信力的制约因素后，下面将有针对性地提出提升我国非营利组织公信力的对策。创建适应性发展环境为非营利组织公信力提升提供制度上的支持；构建外部监督机制为非营利组织公信力提升提供约束机制；通过自身能力建设，完成非营利组织社会公信资源的积累。

（一）创建适应性发展环境

对于目前我国非营利组织的发展，政府其应发挥应有的作用，为非营利组织的发展创建适应性发展环境。政府与非营利组织应该形成良性互动的局面，建立起在政府主导下合作的社会事务管理模式。这种相互合作是建立在提高非营利组织自主性，优化法律政策环境和加强政府的信任和支持基础之上，只有在样才能保障非营利组织能够更好地提升公信力。

1、提高非营利组织的自主性

政府、市场与非营利组织三者互相依赖、互相影响，共同组建成健全和完善的社会体系。目前我国政府与非营利组织之间的“主仆”关系并不是现代社会的合理状态，它已成为非营利组织公信力积聚的主要障碍之一，解决之道就要是建立政府与非营利组织的合作模式。

首先，对非营利组织进行合理化定位以提高其自主性。政府首先应当进一步转

变政府职能，减少对非营利组织的干预，调整业务主管部门和非营利组织的关系，对业务主管部门和非营利组织在组织、职能、活动方式、管理体制上作明确的划分，实现政社分开。其次，明晰和规范政府与非营利组织的关系，提高非营利组织的自主性。国家应调整政府与非营利组织的关系，打破所有制，减少非营利组织对政府的过度依赖，同时根据其性质、规模、效益和地位等综合指标来确定等级规格，不再套用行政级别，减少其行政色彩。在行政隶属和利益关系上割断与政府的直接联系，成为完全独立的组织，进一步提高自身的自主性。最后，构建政府与非营利组织的合作关系。

2、优化法律政策环境

法律是一个国家对社会事务进行管理的最有效手段，提升非营利组织公信力需要有良好的法律政策环境。为了更好地发挥非营利组织的积极作用，促进非营利组织更加健康地发展，相关部门有必要在重新审视现行法律政策的合理性和有效性基础上，结合实际需求进行积极修正和完善，努力构建出一个能覆盖整个非营利组织，并促进各种类型非营利组织健康发展的法律政策框架。同时，整个法律体系应具备全面性、完整性和权威性，减少非营利组织各种社会资源的流失。

3、加强政府信任和支持

我国的非营利组织尚属于新兴事物，在强调非营利组织自主性的同时，并不排斥政府对非营利组织的扶持，前期还需要政府大力扶持和培育。因此，政府需要加大对非营利组织的宣传力度，提高其知名度，树立起非营利组织的良好形象，而且要引导公众正确认识非营利组织的作用，为组织更好地赢得社会公信资源提供支持。

首先，政府要建立对非营利组织的财政补贴政策。对从事社会事业的非营利组织，不论是从政府机构转化过来的还是民间自发形成的，都应根据其活动范围和社会效益的大小确定相应的补贴比例和补贴指标，制定财政补贴政策，把财政补贴充分应用到社会事业中去。其次，加大资金支持。政府对非营利组织的资金支持对非

营利组织的发展非常重要，但要建立在保证非营利组织独立自治的基础上，因此，在资金支持的形式上可以更加灵活。最后，完善税收优惠政策。从税法的角度界定作为税收优惠主体的非营利组织，对这些组织免征营业税、所得税与增值税，促进其持续发展。从而鼓励社会各界向作为税收优惠主体的非营利组织进行慈善捐赠，调动公众参与的积极性，为非营利组织的健康发展提供财力支持。

（二）构建外部监督机制

非营利组织资源的获取主要来源于政府和社会，理应受到资源提供者的监督和约束。构建外部监督机制，通过加强政府监管、强化社会监督、建立问责机制的途径，使其更加有效地利用各种资源，为社会公众提供更好的服务，从而提升自身的公信力。

1、加强政府监管

我们可以从政府监督的实际出发，建立一个专门的非营利组织管理机构，对非营利组织实施统一的监督和协调。这个专门的管理机构可以定期组织非营利组织代表会议，将各类捐赠规范起来并协助非营利组织制定计划，作为捐赠者与非营利组织之间的联络机构，政府的主要职责就是审查和监督非营利组织的活动是否合法。

2、强化社会监督

公众监督意识的调动需要健全公民监督途径，我们可借鉴国外经验，设立公众举报信箱和举报电话，并利用手机短信、电子邮箱、网络等现代化资源为公众提供更为方便、快捷的监督途径。现实中由于公众监督人数众多，非营利组织很难对每一个利益相关者都进行问责交待，所以简单可行的办法就是设置非营利组织信息公开渠道，建立信息公开制度。非营利组织应当建立以公众为对象的报告制度，披露其提供服务状况、筹资进展、财务与投资报告、治理结构变动、年度重大事项、内部治理结构、捐赠情况、资金流向及使用效果等信息，使非营利组织在阳光下运作。只有当公众认为非营利组织的报告是真诚的，才会给予信任和支持，对其进行捐赠，

否则自己不会捐赠，也会告之周围人不要捐赠，结果将会影响到非营利组织社会公信资源的获取。

3、建立问责机制

建立对非营利组织的问责机制是加强对非营利组织监督管理的有效途径之一。目前我国对非营利组织问责的相关制度缺乏，很容易导致非营利组织的社会责任缺失，影响组织健康发展，从而引发非营利组织社会公信不足，我们应当积极构建非营利组织的问责机制。

建立起捐赠者与受助者的问责机制。捐赠者与受助者都是非营利组织的重要利益相关者，捐赠者捐出资产后虽不再拥有所捐赠的财产，但是事先有权就该笔资产指定特别的用途，如果非营利组织违背指定的用途，捐赠者有权要求非营利组织返回该笔资产。受助者的问责体现在请求权与赔偿权上，有权要求捐赠人履行原先约定的给付义务，当受赠的非营利组织不履行合约义务造成损失时，有权要求进行赔偿，从而达到问责的目的。

完善媒体、舆论问责。媒体监督一般是通过新闻事件形成社会舆论，进而对非营利组织进行监督与问责。随着非营利组织的快速发展，媒介暴露出的公益腐败案件也增多，案件公开后受到广泛的关注，并在媒体与公众的评判下形成强大的社会舆论，最终使相关责任人受到处罚，充分体现了媒体、舆论在非营利组织问责中发挥的作用。

（三）加强自身能力建设

非营利组织是由社会的现实需要而产生的，但其要想更好地生存发展，就需要不断地加强自身能力建设，才能积累更多的社会资源。通过建立使命为中心的组织文化，提高自身的筹资能力，加强人力资源管理才能更加有效地向社会提供公共服务，为组织赢得更多的知名度和美誉度，获取更多来自政府和社会的资源。

1、建立使命为中心的组织文化

以使命为中心的组织文化的产生、创立既要遵循非营利性和公益性原则，又要与非营利组织本身工作的基本特征相结合。通常情况下，组织文化是在一定的生产经营环境中，为适应组织的生存和发展需要，首先由少数人倡导和实践，经过较长时间的传播和规范管理而逐步形成的。因此，每个不同类型的非营利组织创立之初，就要根据自身的特点明确确定组织的核心理念，明确组织的使命。同时，非营利组织的领导者还要根据组织内、外部环境的变化，不断重新审视自己的使命，根据环境变化重新调整组织的文化，一旦确认了新的组织文化的合理性和必要性，就应在宣传教育的同时，制定相应的行为规范和管理制度，在实践中不断强化，努力转变成员的思想观念和行为模式，建立起新的使命为中心的组织文化。

2、提高筹资能力

我国非营利组织的社会捐赠大体上主要包括个人捐赠和企业捐赠。个人捐赠虽然单笔数目小，但积少成多，总量可达较大规模，而且是获取社会公信资源的有效途径。目前，我国有能力为非营利事业尤其是慈善事业作出贡献的潜在人群还是有一定规模的，但由于种种原因，导致我国个人捐赠积极性不高，个人捐赠所占比例很低。因此，对于具有一定规模的非营利组织可以设立专门的筹款部门，组建专业的筹款队伍，然后对潜在人群有重点地进行劝募。同时可以借鉴香港和国外经验，建立与服务型非营利组织挂钩的专业劝募机构。

扩展资金来源，非营利组织应该积极探索与营利性企业之间的有效合作机制。具体而言，非营利组织可以与营利性企业进行公益推广活动，营利性企业将销售收入的一定比例以现金或实物形式捐赠给非营利组织；非营利组织也可以与营利性企业达成协议，进行共同主题的营销，通过做广告、派发产品和宣传资料等方式，双方共同解决某个社会问题；此外，非营利组织还可以在收取一定费用或提取部分收入的条件下批准营利性企业使用其名称和商标，如农夫山泉公司与“希望工程”的合作就是一个成功的例子，“每喝一瓶农夫山泉，您就等于为希望工程捐献一分钱”

的广告宣传已经家喻户晓。

3、加强人力资源管理

首先，在人才选拔方面，成立公开竞争的管理人才市场，保证那些具有专业知识和才能、能最大限度为组织目标和使命服务的人出任非营利组织的管理者。舍弃政府选择高层管理人员的机制，用职业管理人员置换行政官员在非营利组织中的主体地位。同时引入管理者公开招聘机制，通过人才市场的公开竞争使管理人才得到合理的配置。其次，在考核方面，成立非营利组织人力资源评估、咨询机构，建立合理的管理者业绩评估体系。管理者业绩评估体系包括人才市场评价和非营利组织内部业绩评估两个方面。

非营利组织的公益性通过一定的志愿行为体现，我国非营利组织需要努力提升服务品质，吸引更多的志愿者，使志愿服务成为全社会取之不尽的源泉。一方面，政府要积极引导公众认识志愿服务的重要性；另一方面，非营利组织要积极为志愿者的发展创造条件。例如，非营利组织可以通过为志愿者开设训练设施，提供培训经费等方式促进志愿者资源的开发。在政府创造有利环境的基础上，积极倡导全社会参与到志愿者服务中来，例如，可以考虑把参与志愿服务作为个人一项重要的记录内容参加评定，此外，也可以作为对学生的一项社会要求，由非营利组织对他们的行为进行评定、记录。

六、结语

美国卡内基基金会纽约区总裁乔治尼安说过：“非营利组织实质上是一笔巨大社会财产的托管人，经营的是赚取信任的生意，慈善从业者获取的是公众的信任，而不是金钱。”公信力是非营利组织的生命线。从社会资本的角度讲，社会公信并不会因使用而减少，但却会因不重视而枯竭。即社会公信资源的获取不是没有成本的，至少需要时间和精力来投资。非营利组织的社会公信资源的积累需要一个漫长的过程，并非一朝一夕可以完成，但它却可能被一次严重的事件被摧毁。因此，我们必

须重视非营利组织公信力的维护。

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