我国城市应急避难场所建设研究

我国城市应急避难场所建设研究摘要：为了应对各种潜在的灾害，保护人民的生命财产安全，降低灾害带来的损失，从汶川大地震后疏散转移群众的情况来看，要把大规模的居民转移到几十公里外地乡镇，存在着很大的困难，所以就要求我们在市内、城市周边和近郊有可以应对这些灾害的临时安置场所——应急避难所。

能在灾害发生的一段时期内，供居民紧急避难避险，具备一定防护功能的临时安置场所。

关键词：应急避难场所现状问题对策城市作为现代社会人类最主要的聚居点，在现代化进程中有着至关重要的作用。

但同时，城市需要应对频发的自然灾害，如地震、洪水、海啸等，工业革命以来，由于物质资料不断丰富，人口增长、城市化水平越来愈高、社会经济不断发展，灾害的种类以及造成的破坏性后果都有了更为复杂的特点。

如何在灾害发生时，将损失降到最低，如何紧急疏散人群，如何进行人员安置这个问题受到了更多人的思考和关注。

应急避难场所是为了人们能在灾害发生后一段时期内，躲避由灾害带来的直接或间接伤害，并能保障基本生活而事先划分的带有一定功能设施的场地。

现代城市中建筑密度打，可用的土地资源有限，而城市公园、绿地、广场、学校操场、大型露天停车场等因为空间大，也因此作为应急避难场所的首选，将城市应急避难场所纳入到城市规划体系中，能为城市居民提供安全避难、基本生活场地及灾后救援的场所，具有“直接启用”的特点。

为应对突发事件，经规划建设具有应急避难生活服务的设施，可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所。

加强应急避难场所的规划建设，是提高城市综合防灾能力、减轻灾害影响、增强政府应急管理工作能力的重要举措。

最近几年由于人类自然灾害频发，特别是汶川“5.12”地震暴露出中国城市应急避难场所的建设所存在的问题，引起了人们对应急避难场所的高度重视。

目前，我国处于经济社会转型期，随着城市化进程的加快，更多的农村和乡镇人口聚集在市区，必然会造出城市市区人口密度过高，建筑密度加大，住房高度变高，容积率大以及基础设施相对缺乏等问题，加之城市的自我保护能力较差，灾害一旦发生造成的损失也就越大。

城市首先是考虑其安全问题，因此合理规划、分期建设、健全管理机制的城市避难场所是非常重要的。

一、我国城市应急避难场所发展现状我国的应急避难场所起步比较晚，从1976年唐山大地震中才有了对防灾避难的初步认识，但并没有形成理论体系。

直到最近几年由于自然灾害的频发才引起了人们的注意。

直到2003年，才建成第一个应急避难场所，位于北京的大都城垣遗址公园应急避难场所。

北京举办2008年奥运会在安全方面的需要，首先在北京城中心建立了29所应急避难场所。

2011年，北京市又发布《北京市“十二五”时期应急体系发展规划》时指出，“十二五”期间，北京市应急避难场所将达300处以上。

对于300处以上应急避难场所，北京市“十二五”规划要求面积将达1500万平方米、可容纳600万人，可基本保障突发事件发生后，居民疏散和避难需求；同时明确建设“步伐”，各区县政府每年至少建设2至3处，其中每个区县5年内至少建成1个ⅰ类地震应急避难场所，这也为全国的应急避难场所提供了一个模板。

在汶川地震和玉树地震发生后，各个城市纷纷出台了一系列相关的法规和刚要，居民也认识到在自己身边的城市建立应急避难场所的必要性，随着关注度的增加，各地加快应急避难场所的规划和建设，这也促进了城市应急避难场所的建设进度。

而我国地域辽阔，呈三级阶梯分布，各个区域的地域特征、自然植被及人口分布等情况有很大的差别，一些地处山区丘陵地带、河谷、滨海的城市，需要结合自身所在地的特点探索研究合适的方案应对灾害。

由于各个城市的差异性，应扬长避短充分利用当地条件，不再盲目的进行整齐划一的建设。

其中，天津市推出了《应急避难场所标志》地方标准，市政府还将全市28个地震应急避难场所列入市民手册，上海市在大连路绿地公园建造了首个地震应急避难所，区县和街道的避难所建设纳入了规划。

重庆市由于地处山地，市中心楼房密度大楼层高、空地少的地域特点，充分利用公众场所较为开阔的地势，建立临时和应急避难所，按照居民所在社区划分不同的疏散群体，将奥林匹克公寓体育场、各高校露天操场、城市公园作为临时避难所。

但同时也应看到这些已建成或是在建中的应急避难场所，是不能满足城市对于避难场所的要求，同时很多已经建成的避难场所设施也存在着配套设施不足，数量少、面积小，管理制度不完善，以及一些相应的饮水、医疗、物资供应等生活服务缺乏的问题。

城市绿地，是指那些具有开阔空间，宽阔的交通道路，并且有天然的绿色植物的场所，使之成为了应急避难场所的首选，居民最为熟悉的就是城市公园。

在汶川地震期间，成都市民有超过50万人在城市各个花园中避难，而北京已经建成的29所应急避难场所中，就有21座是公园，成都公布的26做避难所中也有13座是公园。

公园在避难场所中发挥着非常重要的作用。

但就目前的情况来看，国内已建成的大部分应急避难场所型公园还处于设备简陋，科技含量不高的初级阶段，因此就如何利用好公园型的避难场所还需要进一步深化认识。

在城市改造和建设的过程中，应对不断总结当地的建设经验，合理布局，多增加科技含量的基础上，在灾害发生时能充分的发挥其作用，减少灾害损失二、我国城市应急避难场所存在的问题（一）避难场所布局不合理从分布区域来看，避难场所原则上是应该根据灾害的分布情况来合理布局。

但现实状况不尽合理，因各地政治经济地位不同，往往形成省会城市、东部沿海城市和经济发达的大城市分布相对较多，而在灾害相对频发的西部山区地带以及中小城市相对较少的格局；从区域协调来看，几乎每个城市都有很明显的功能分区，应急避难场所的规划建设大部分是针对一个地区或一个城市，很难实现应急避难场所的整合与协调：从城市建设来看，初期往往会忽略掉应急避难场所的基础建设以及配套设施建设工作，而后期则一般是在公园等容易改造的空旷地区进行建设。

居民集中区，由于人口众多，建筑群集中，在避难场所建设的时候，应该以临时避难场所为主，并结合所在区域的特征，以满足城市发展对应急避难场所的需求。

（二）避难场所综合防灾能力弱建成的城市应急避难场所很多都只是针对于单一灾害进行的规划的短视行为，往往会造出应急避难场所定不准确、防灾减灾功能受到削弱等问题。

目前，我国现有应急避难场所主要还是以抗震为主，还没有系统的设置防御多种灾害例如火灾，洪水，海啸等其他自然灾害的规划工作，急需要将避难场所的规划与建设从单一防灾向综合防灾减灾发展，做到系统和长远的规划工作（三）应急避难场所建设标准不完善城市的应急避难场所与城市建设密切相关，全国各地正组织开展《城镇防灾城市设计规范》等标准规范的编制工作，做好《建筑抗震设计规范》等标准规范的贯彻，但是我国避难场所的构建工作人处于试点和摸索起步阶段，缺乏统一的建设规范与标准，使其防灾减灾作用受到严重的制约。

在这个方面还应多学习国外的经验。

（四）应急避难场所的称谓存在差异现有的就有“避震疏散场所”、“地震应急避难场所”、“避难疏散场所”和“防灾避难场所”等几种说法。

其中，避震疏散场所主要是指用于地震时受灾人员疏散的场地和建筑，地震应急避难场所则是指为应对地震等突发事件，经规划、建设，具有防灾避难生活服务设施，可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所。

很多城市居民还不清楚避难所具体的指向，也没有具体分辨其标志，所以造成了灾害发生时居民不知道往哪里疏散的问题。

由于这两个定义在范围上都有一定的不太完备，也没有包括提供给灾民避难生活服务设施，可供其在灾前或灾后紧急避难的安全场所和紧急疏散通道等。

（五）多头领导，参与避难场所建设的部门多导致职责区划不明确我国城市应急避难场所很多未纳入城市规划体系中来，布局也不合理，特别是在一些人口众多的旧城区，避难场所数量更是寥寥无几。

在实施过程中，负责建设避难场所的部门很多，有建设与规划局、地震部门、人防部门、园林部门和民政部门等都单独建设过城市应急避难场所。

许多城市的避难场所建成以后却疏于管理，并不能发挥其避难功能。

再加上城市中的灾害本身具有的关联性、复杂性和突发性性，更加重了各个部门直接的管理协调难度，各部门之间互相推诿责任的事情也常有发生。

而现阶段，我国应急避难场所在管理中存在职责不明、协调困难的问题比较突出。

（六）应急避难场所的法律支持不够在我国，有关应急避难场所的法律政策缺少权威性，也未及时的出台相关法律措施。

法律政策，作为应急避难场所建设与规划的法律依据，也是应急避难场所管理与使用的行动指南，因此完善并建立相关制度显得尤为重要。

应急避难场所作为国民生命的安全防线，这是政府的义务通过立法或制定政策保障其建设和使用，及时满足其国民最基本生存产权利需要。

三、改进我国城市应急避难场所的举措国家《城市抗震救灾规划标准》规定了避震疏散的标准和内容，其中提到了在规划建设城市应急避难场所之前要对所在区域需要疏散人口数量及其人口分布情况进行估计，合理安排避震疏散场所，设计出合理可续的避震疏散道路。

即先开展基础调查，对本区域的人口数量、密度及城市现有公园、绿地、广场、学校操场、体育场馆、人防工程和大型露天停车场等进行普查、摸清因灾需要疏散人数以及地震防灾避难场所资源状况。

也要针对现有的避难场所不同类型特点，按照及时、安全的原则，采取远近结合的方式，合理规划城市应急避难场所，提前设计出疏散通道，确保在发生灾害时，居民能快速逃离灾害现场，到达事先准备好的避难场所，保障人民群众的生命财产，并将灾害带来的损失降到最低。

（一）坚持以人为本的基本原则首先要“树立以人为中心”的理念，充分考虑市民的居住环境和建筑情况，以及附近可以用作应急避难场所场地的实际条件，充分利用可以用地资源；其次也要多关注特殊群体的诉求，充分考虑妇女、儿童、残疾人等特殊人群在避难疏散过程中可能出现的各种问题，如疏散道路的设计、残疾人代步工作的准备、以及储备物资的品种的供应、临时厕所的建设等。

同时也要做到让弱势群体能充分获取应急避难的相关信息。

而且也需要对一些个体或团体需要特殊照顾，因为任何事件的发生过程中，可能会涉及到不同宗教群体，他们在饮食、起居习惯上会有很大的差异性。

同样的，外来游客常常是一类容易被忽视的群体，因为初次到访对语言不通，他们很难辨别出避难场所的位置，也不知道在哪里可以得到援助服务。

避难场所的建设要遵循政府的引导，必须要严把质量的关，并且在避难场所使用时，要依据各部门的相应分工，积极相互协调配合，要做到权责统一、协调一致。

（二）城市绿地与城市应急避难场所相结合的原则城市绿地是指以自然和人工植被为地表主要存在形态的城市用地，主要包括了城市建设用地范围内用于绿化的土地和城市建设用地并，包含了城市生态、景观和居民休闲生活具有积极作用，是绿化环境较好的特定区域。