财政制度改革对中央与地方权力结构的影响

财政制度改革对中央与地方权力结构的影响——以财权和事权为视角汤火箭/谭博文2013-03-20 14:45:31 来源：《宏观经济研究》(京)2012年9期【内容提要】财权与事权的分配关系是中央与地方权力结构产生变化的重要内容。

当前我国财政体制下，中央与地方财权和事权不匹配，出现了中央与地方事权与支出责任不清晰、地方财权和事权不对称、政治集权与经济分权的矛盾等现实问题。

这些问题主要由事权的法律规定不明确、财权的过度集中、中央的权威性思考、晋升激励制度等原因所造成，建议合理划分事权与财权、公开事权和财权划分、转变政府之间交流方式以及转变地方政府责任方向，以期实现财权和事权的匹配和中央与地方权力结构的均衡。

【关键词】财政制度/权力结构/中央与地方2012年我国在《政府工作报告》中提出：“要推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性”，而中央与地方的权力结构关系中最为重要的是财权与事权的关系。

自1994年分税制改革以来，我国一直坚持“财权与事权相匹配”原则，努力让各级政府通过拥有“财权”去履行相应政府职能(事权)。

然而在财权方面，由于分税制改革的不足，主要关注中央与省级财政之间收入与支出的关系，对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定，进而使得财权不断向中央和省级政府上移；而在事权方面，由于缺乏明确的事权划分标准，在科层制官僚管理体制下，政府的基本事权不断下移。

因此，我国中央与地方财政收支长期处于不均衡状态，并且缺口不断扩大。

根据国家财政收入与支出相关数据显示，尽管分税制使中央政府财政收支差额呈正向递增，然而地方政府财政收支的缺口却以更快速度扩大。

中央政府本级财政正的收支差额不足以弥补地方政府本级财政负的差额，并且呈扩大趋势。

若中央将所有正的盈余都转移给地方，1994年地方政府有574.52亿元的资金缺口，而在2002年缺口扩大到3149.51亿元，2003年也达到2934.70亿元。

①面对如此巨大的财政缺口，地方政府只能选择举债或者增加税费收入，由此造成当前地方土地财政愈演愈烈、房地产价格政策屡屡失效、地方债务危机不断扩大、收入分配矛盾不断激化等现实问题。

为真正厘清中央与地方的财政与事权关系，分析我国财权与事权失衡的制度成因，本文将系统梳理自新中国成立以来财权与事权制度变迁的历史进程，明确中央与地方事权与财权的范围和内容，在此基础上对财权与事权失衡原因做深入分析，探寻中央与地方政府权力结构在财政制度变革过程中的动态变化，并对真正实现国家“财权与事权相匹配”提出相应制度建议。

一、中央与地方的权力结构：财权和事权中央政府与地方政府拥有共同利益的同时，也拥有各自的利益。

双方对自身利益的争夺，导致权力配置和利益分配成为了双方权力结构关系中博弈的焦点。

事权的多少决定着各级政府管理事务的权力，而财权与相应事权的匹配程度又对最终的利益分配格局产生影响。

所以，事权以及履行事权所需要的财权构成了政府权力结构的主要内容。

财权从企业的角度上看是一种财力以及与之相伴随的权力的结合。

这里的财力表现为一种价值，是企业的财务资金或本金，而相应的权力便是支配这一财力所具有的权能。

财权是对财富的所有权和对财政的管理权、财政收入和财政支出的支配权。

“事权是指处理事务的权力或职权”②，政府的事权即管理事务和处理事务的权责，与政府的职能相关，进行行政管理、经济管理、社会管理等。

由于政府职能的转变，政府的事权也在发生着变化。

“社会主义市场经济条件下政府的主要职能是提供公共服务，因此从本质上说政府的事权也就是政府的公共服务职责。

……各级政府事权的划分不再依据行政管理关系，而是公共服务的层次。

”③如果财权与事权高度集中在中央，地方则会在权力和财力上依赖中央，缺乏积极性；若事权下放，而财权仍集中于中央，地方手中的事权则没有相应财力的支持，地方行政管理、经济管理的权利将无法很好地实现，容易导致机会主义的频繁发生；若下放的财权超过事权，则可能出现浪费，造成地方政府过富，中央财政出现危机。

因此，财权与事权之间的分配关系直接影响到中央与地方的权力关系。

财权和事权是联系在一起的，我国的社会制度决定国民经济的主体是国营企业和事业，国营企业和事业归哪一级管理，即事权放在哪一级，财权也相应放在哪一级。

地方财政的大小和中央划给地方的事权应当一致。

地方财权的大小，表现在事权的划分上，反映在各项支出的支配权上。

这是我国财权与事权关系的早期权威理论，这一理论的实质是财权与事权相统一。

所以，财权和事权的处理需要坚持统一匹配、公平与效率、统筹兼顾以及区别对待的原则，这样做不但能够激发政府履行事权的积极性，还能够提高政府行政管理的效率。

二、我国政府财权与事权制度安排的变迁自新中国成立以来，国家每次财政体制的变革都是对中央与地方财权与事权关系的调整，也意味着中央与地方权力结构的变化。

系统梳理60多年以来我国财政体制改革的历史进程，我们可以比较清晰地看到政府财权与事权制度变迁的过程。

(一)分税制改革前：财权与事权的“双下放”1994年分税制改革以前，我国财政体制历经十余次调整，由财政高度集权逐步向分权体制演变。

通过总结和对比十余次调整之后的结果，我们可以发现：政府的财权与事权两方面呈“双下放”特征，并且财权下放程度似乎高过事权下放程度。

1、国家财权的下放自1951年开始，国家逐步改变“统收统支”财政制度，开始向统一领导分级负责变化，即把全国财政分为中央、大区和省三级预算，明确了各级的收支范围。

1953年开始执行“一五”计划，中央决定地方政府可将结余自行留用。

1958年中央进一步下放地方财权，开始实行“以收定支、五年不变”的财政体制。

然而由于“大跃进”、自然灾害等原因，中央开始实行“总额分成，一年一变”的方针，最后将下放的权力陆续上收，逐渐加强集权。

“文化大革命”期间，我国财政制度也在放权与收权中徘徊，前期主要采取“收支两条线”、“财政大包干”，而在后期收入方面选择“固定比例留成，超收另定分成比例”，支出方面则“按指标包干”。

在1976-1979年间，国家再次恢复了“收支挂钩，总额分成”的体制，并扩大了地方的收支范围和管理权限，在这种情况下，中央与地方财政都划到国家财政的大圈里，双方都没有明晰相应的固定收入，而地方政府更多地关注数额较大的收入，造成地方与中央经常为了基数、比例而讨价还价。

1980年开始我国施行分级包干财政体制，在中央领导和计划下，地方各过各的，地方政府的财政权限增大。

1985年，两步利改税完成，企业与政府关系完成转变，中央实行“划分税收、核定收支、分级包干”的体制，首次以税种来划分中央与地方财政收入，“基本上改变了过去以企事业单位行政隶属关系划分收入的办法，开始向分税制体制迈出了第一步，为进一步改革中央和地方财权和事权关系提供了条件。

”④在1988-1993年间，中央为了制止“藏富于企业”的现象，对原来的包干办法进行了改进，不同的地区实行不同的包干方法，主要有以下几种：收入递增包干，总额分成，总额分成加增长分成，上解额递增包干，定额上解，定额补助等。

2、国家事权的下放事权方面，在1949-1979年间，我国实行的是中央高度集权的行政与经济管理体制，中央政府拥有一切重大事务的决策权。

虽然中央在一定时期内根据需要将事权下放给地方，但是1954年和1978年两次宪法修改中都没有增加中央与地方应有职权的法律规定，所以事权划分不明确加之法律上缺乏依据，导致事权的下放处于一种随性的状态，使得中央与地方各自的事权界定模糊不清。

1980-1993年的包干财政体制时期经历了1982年宪法的修改，其明确规定了中央与地方应有职权划分，中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，⑤这样宪法对中央与地方事权的划分有了原则性的规定，地方政府提供地方性公共产品和劳务等事权也得以明确。

3、小结分税制改革以前，中央逐渐地向地方下放财权和事权，但是计划经济体制下，由中央决定是否放权、放权的大小，这种放权容易造成“一放就乱，一收就死”的局面，所以中央不断在权力的收放中徘徊。

在这种体制下，中央财政与地方财政之间的关系存在对基数的讨价还价博弈机制。

改革开放之后的包干体制，财权持续下放，事权也在一定范围内得到下放，地方政府增加了对经济剩余的支配，对经济利益的诉求意识被逐渐唤醒，开始不断为自身争取经济利益，地方势力迅速崛起。

到20世纪90年代初期，财政“分权让利”的政策使得地方政府财力大增，但是国家主要的公共基础建设等职能依然集中于中央政府，下放的财权超过了事权，导致国家财政收入增长速度日益放缓，出现了中央向地方借钱的局面。

同时中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，致使“国家能力”被严重削弱，财政包干的弊端开始显现。

(二)分税制改革后：财权上收与事权下放1992年党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标，为适应市场经济发展和经济体制改革的需要，1993年底中央颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年起在全国开始实行分税制。

为此，国家还采取相关的配套措施，包括改革国有企业利润分配制度、建立以增值税为主体的流转税体系、统一企业所得税制、改进预算编制办法、建立适应分税制需要的国库体系和转移支付制度、妥善处理减免税政策问题。

此次改革是为了解决之前改革中所遗留的中央宏观调控能力不足、“诸侯经济”大肆出现、中央与地方财政关系模糊等问题，期望构建分税分级财政体制规范处理中央与地方、政府与企业两大基本经济关系。

实施分税制至今，我国的财政政策不断发生变化，对分税制进行完善与补充，表1展现了分税制下我国财政政策的变化过程。

从实际操作情况来看，分税制由原来的行政性分权转向经济性分权，中央与地方的财政关系得到明晰，调动了各级地方政府的积极性，并促进了企业的公平竞争，使中央财力在整个财政收入中的比重日渐提高。

在整个分税制改革的过程中，中央与地方财权与事权结构呈现出财权上收、事权下放的局面。

1、财权的上收在财权方面，中央的财力不断集中，地方政府对中央政府的依赖性增大。

改革规定，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。

将税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，以前按照隶属关系向上缴纳的企业主体税种的增值税，现归中央与地方共享。

另外，被划分为地方收入的农业特产税、农牧业税在2006年被取消，而属于中央固定收入的消费税则在之后扩大了征收范围。

地方财政收入在总财政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到1994年的45%左右，此后的10年间一直在这个水平徘徊。

可以看出，通过分税制改革，中央集中了大量的地方财政收入，这就是分税制所造成的“财权上收”的效应。