监狱企业改革思考

监企分开高效运作发展监狱经济 ------监狱改革中有关监狱企业若干问题的思考*名：***班级：MBA341学号：**********二○○三年十一月六日监企分开高效运作发展监狱经济------监狱改革中有关监狱企业若干问题的思考〔背景资料：自从新中国成立后，我国的监狱体制一直实行监企合一的体制，即监狱执行刑罚职能，同时又从事生产劳动。

这在计划经济体制下，既满足了《监狱法》所规定的劳动改造的要求，又为监狱补充了国家财政对于监狱经费拨款的不足。

但是，随着社会主市场经济的建立，监狱企业普遍因缺乏竞争力而陷入困境，监狱不仅得不到改造经费反而为监狱企业背上了经济包袱。

这种监狱体制极大地影响了监狱职能的正常发挥，更甚者直接影响了国家司法行政职能的实施，正是在这种背景下，2003年1月31日，国务院印发了《转批司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》，决定从今年开始，在包括陕西等六省（市）内开展监狱体制改革试点工作。

本文试图就此次监狱体制改革中有关监狱企业的若干问题，发表一些看法。

〕一、现行监狱体制存在的问题和矛盾现行的监狱体制产生于建国初期，在当时的政治背景和生产力状况下，形成了具有中国特色的社会主义监狱管理体制。

这一体制在相当长一段时期内，为巩固人民民主专政，加强国家政权建设、维护政治稳定、促进经济建设等方面做出了积极贡献。

但是，随着我国国家政治体制改革和经济体制改革的不断深化，尤其是社会主义市场经济的建立和完善，现行的监狱体制已经越来越不适应形势的发展。

其引发的矛盾和问题也逐渐显现出来：1、监企合一，使得监狱职能严重错位。

长期以来，由于国家财政对于监狱经费拨款的不足，监狱不得不废命于抓经济效益以保证监狱的正常运转，特别是近年来随着市场竞争的加剧，这种倾向日益严重。

《监狱法》明确规定"监狱是国家刑罚的执行机关"，属于国家司法行政机关。

劳动改造只不过作为三大改造手段之一（劳动改造、教育改造、思想改造）而存在于司法理论当中。

而现实情况远非如此，监狱搞不好生产就不能保证刑罚职能的正常执行，这迫使监狱不得不把工作重心转向经济工作。

试想，这样的体制如何能改造出高质量的新人，这种本末倒置的做法，不仅影响了监狱职能的正常发挥，而且直接影响了我国的司法公正，滋生了许多腐败现象，严重扭曲了监狱的职能。

2、监企合一，造成了监狱职能多元化。

监狱的职能本来是比较单一的，就是执行刑罚，但是监狱直接从生产的结果使得监狱兼具了经济职能。

同时，监狱还有许多社会职能，譬如办职工医院、学校、幼儿园和建立社区管理机构，甚至还有派出所等。

这此社会职能的行使，不仅分散了监狱领导的时间与精力，也分散了有限的警力和财力。

如果这种状况继续下去，不但监狱的刑罚执行功能将会被严重削弱，影响罪犯教育改造质量。

3、监企合一，使得监狱企业难以正常发展。

在市场经济条件下，企业的基本目标就是要实现利润最大化，一切工作都要围绕着提高经济效益这个中心。

而作为监狱工作派生出来的监狱企业，首先要服从罪犯劳动改造的需要，同时又必须创造经济效益，来弥补各种经费的不足。

体制赋予了监狱企业的目标具有双重性，既要追求社会效益，又要追求经济效益。

而现实情况是，企业往往不能根据自身的需要做出决策，而是服从与监改造的需要。

可想而知，这样的企业如何能在市场经济的大潮中拼搏？再加上劳动力素质低，流动性大，专业人才匮乏，技术落后等因素都导致了监狱企业缺乏市场竞争力，难以适应市场经济的要求，结果连司法行政职能也发挥不好。

二、监狱体制改革的主要思路现行监狱体制存在问题和矛盾，要本在于长期以来，在计划经济条件下形成的监狱、企业高度合一的运行模式。

因此这次体制改革的主要思路是，按照公正司法、严格执法、权责明确、运行高效、制约有效的要求，从监狱工作的实际出发，采取监狱刑罚管理和生产经营管理，执法经费支出和监狱生产收入分开的运行机制，逐步实现"金额保障、监企分开、收支分开、规范运行"的目标。

改革后的模式是，监企分开后，监狱将进一步强化刑罚执行，狱政管理，教育改造和生活卫生职能；要将监狱所需的各项经费支出纳入财政预算，由国家财政予以全额保障。

而企业将从监狱独立出来，组建监狱独资或合资公司等具有独立法人资格的新型企业，决不能是原有生产经营机构的翻版，也决不能按照老一套办法去运作，要在观念上、制度上。

管理上进行转变和创新，要用新的观念，新的思路研究、构建新体制下的监狱企业的新模式和新机制。

三、有关监狱企业的问题及对策这次体制改革涉及到监狱企业的问题比较多，也比较复杂，其中许多问题涉及到干警、职工的个人利益。

我们要立足长远，考虑全面，积极稳妥地搞好这次体制改革。

例如监狱企业如何定位，如何运作以及现有人员的安置等问题都值得我们思考。

问题一：监狱企业的定位问题这是一个非常现实的问题：改制后的监狱企业如何定位？它和监狱是不是可以和其它企业一样追求利润最大化？对于这些问题的回答将直接决定监狱企业的角色、职能以及运作等。

从现在的形势来看，由于监狱企业的特殊性决定了它不能只单纯追求经济效益，还要为改造工作服务、组织服刑人员的就业培训。

在这个问题上有两种意见：一种是监狱企业按照《监狱法》的规定，服务于改造工作，为服刑人员劳动改造提供场所和手段，追求社会效益；同时，按照《公司法》、《企业法》的规则运行，保证国有资产保值增值，兼顾社会效益。

企业现在享有的税收等优惠政策继续保留。

这种做法的前提是承认监狱企业生产的产品是商品，可以参加商品流通。

而另一种观点则认为它不是商品。

因为监狱企业的主体有两种:干警和服刑人员。

他们劳动力都不能成为商品。

首先干警作为国家公务员，其劳动是通过国家付酬实现的；其次，服刑人员的劳动具有法定性和强制性（《监狱法》第四条有明确规定）尽管监狱为其支付了必要的生活资料，但并不完全构成工资支出。

由于二者的特殊性就决定了监狱企业的产品价值（C+V+M）中,缺少了可变资本V即工资部分，所以不能成为商品。

因而它不能参与商品流通，而应纳入政采购，监狱企业生产以习艺性、辅助性为主。

从目前来看，这种观点无论从政府采购的品种、规模，还是我国现有的财政能力者是无法实现的，因而不具可操作性。

可待我国的社会经济发展到一定规模时考虑。

就前者而言，它理切合我国的国情。

监狱企业可以为服刑人员的就业培训设置习艺车间，或专门设立习艺工厂由监狱负责，专门从事技能培训，就可以解决监管改造的需要，其余监狱企业仍可按市场规则参与市场竞争。

问题二：监狱与企业的协调问题由于监狱与企业二者目标的差异，必然造成它们之间的磨擦，那么如何协调二者的关系呢？通过利益和制度协调。

从国资委的成立来看，一个有效的途径是通过建立监狱企业资产监管机构，把监狱企业的所有权和经营权分离，从而达到合作和制衡的目的，其中最常见的形式就是建立公司制。

首先，中央一级在司法部成立监狱企业国有资产监督机构，也可成立国资委驻司法部特派办，负责统一监督全国监狱企业的国有资产保值增值和服务服刑人员劳动改造责任的履行情况；研究和制定国家对监狱企业的有关法律法规和政策等，它对国资委和司法部负责，相应地，在省一级应成立国有资产管理机构负责全省监狱企业国有资产的监督和管理，监狱管理局作为出资人，退居股东地位，行使出资者的权利，即收益权、重大问题决策权和资产运营监管权，不再具体管理和运营国有资产。

具体地，制度协调是指通过明确监狱、监狱企业二者之间相互的权利、义务关系以及如何沟通等使两者达成一种常效机制。

利益协调主要是通过合同协调，指通过签订相关合同明确二者之问经济法律关系。

例如，监狱企业要按用工量为监狱支付劳动报酬；要为服刑人员的技术培训提供相应的机会，而监狱要负责组织、管理服刑人员按生产流程进行操作，并达到相应的质量等。

问题三：监狱企业的经营问题既然监狱和企业已经分开了，那么企业由谁来经营呢？这个问题涉及到监狱企业的具体营运，也涉及到各方面的利益，所以各方的分歧比较大。

其中典型模式有两种：一种是激进型，即监企完全分开，企业所需人员全部在社会上招聘，监狱不在参与生产。

其优点是改革完全彻底，有利于监狱和监狱企业的长远发展。

另一种是稳妥型，即部分保留现有干警。

其好处是社会阻力小，有利于平稳过渡。

若是全部在社会上招聘企业所需人员不利于企业平稳运行和顺利过渡，也很难做到与监狱内部的协调一致；若是把现在从事经济岗位的监狱干警相应地划拨过来，可以很好解决问题，但是他们作为国家公务员，其身份问题和待遇问题如何解决又是一个难题。

具体地讲，对这一问题可以考虑以下几种折衷办法：1、委派制。

为保证监狱企业的正常运转，分离到企业的人员，包括监狱局分离人员和监狱分离人员都由监狱局委派对企业实行管理，委派期间保留人民警察身份、国家公务员身份，工资、福利等都保持不变。

这样由于企业经营人员身份待遇都未发生变化，可以使人员平稳分开，使企业平稳过渡，能够有效解决企业暂时的用人矛盾。

但是这种委派宜选择关键岗位，特别是关键技术岗位和领导岗位。

其优点是熟悉企业情况，有利于迅速开展工作，同时，有利于和监狱搞好关系的协调。

其缺点是近亲繁殖，不利于企业的发展。

2、买断制。

就是对分离到企业的于警，采取自愿的原则买断其公务员身份，变成企业的员工。

这种做法的好处就是通过经济上的补偿使企业人员的身份合法化，而且没有遗留问题，企业的运转也不受影响。

缺点是需要大量资金，而且赔付的尺度也不好把握。

3、招聘制。

即企业遵从市场经济的做法，从社会上招聘各类专业人才，原有的管理人员全部回到监狱从事监管工作。

这种做法的优点是能够适应市场竞争的需要，而且企业的竞争力比较强，不涉及公务员的待遇问题，劳动用工权企业完全可以控制。

其缺点是企业人员变化太大，对生产、营销等影响波动太大，企业与监狱的协调也没有前两者顺畅。

由于企业的具体情况千差万别，完全采用某一种方法可能也不太现实。

因此，各个企业可根据自身的情况以及国家政策的相关规定采用适合本企业实际的形式。

问题四：监狱企业的组织经营形式前面我们说过公司制是这次体制改革的主要形式，那么是不是每一个企业都适合国有独资公司制？恐怕不是。

目前，我们采用国有独资公司这种形式主要是因为没有外来投资者的加入，我们不得不采用国有独资公司这种形式。

吸引外部投资者参股不仅可以增强我们的实力，而且可以提高企业的管理水平。

这一点，我们可以从陕西省神柏监狱和马湾监狱对外合作中得到证实。

神柏监狱现因种种原因投资3000多万元的大型煤矿被迫停工。

他们通过各种渠道找到了一家运销公司，双方合作成立股份公司共开发煤矿。

煤炭公司负责追加投资和经营，双方按股权享受权利和义务。

目前股份公司的运营良好，并且取得了较好的经济效益。

还有一个是马湾监狱出让2000余亩土地的经营权给一家农业企业，不仅发展了经济，而且带动了劳务输出。