行政体制对政治与行政关系的影响
政治与行政
《政治与行政》读书笔记摘要：古德诺在《政治与行政》一书中，不仅明确提出政治是“国家意志的表达”，行政是“国家意志的执行”，而且系统地论述了在政治与行政二分的前提下，如何使二者协调发展的问题。
并从行政与立法、司法的关系，以及国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。
当前，国务院正进行职能转变和机构改革，如何处理好政治与行政之间的关系，尤其是党和政府的关系，让其分工合作，需要我们在经典中找寻灵感。
关键词：古德诺政治行政一、写作背景《政治与行政》这本书写于1900年，作者F·J·古德诺是美国著名的政治学家、行政学家和法学家。
古德诺执笔《政治与行政》的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，正如作者自己所说：“这本小书的目的在于指出，法律条文所表明的正式政府体制，并不总与实际的体制相同。
本书还试图指出，为了实际的体制比现在更符合作为法定体制基础的政治思想，对美国法定的正式体制必须进行那些改革。
”那么，为什么当时的美国的政府体制需要改革呢？那就需要了解此书的写作背景。
从美国独立到十九世纪末二十世纪初，短短的一百多年的时间里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。
美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。
美国的政治体制面临诸多问题，其中尤以以下三点为甚：1. 分权过度众所周知，从独立那一天起，美国的“国父们”就按照卢梭的三权分立的原则为其国家设置了三权分立的政治体制。
但是，过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差2. 国家行政体制落后于现代生活的节奏19世纪后半期的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。
古德诺《政治与行政》读书笔记
《政治与行政》—读书笔记在国家的主要功能一章中,开篇讨论了法外制度和法定制度的关系。
古德诺提出，大多数研究政府问题的著述者，都倾向于考察法定的正式政府组织。
但这种方法会使学者们在判断国家真正的政治生活时误入歧途。
古德诺认为，同法定的制度一样，法外的制度也决定着政府体制的特点。
“事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”，对此古德诺用了英国内阁和美国总统选举的例子来证明。
“政府体制不是建立在成文宪法之上的国家，法外的制度就更有可能在关于政府体制的理论讨论中占据一席之地。
因为在这种国家里，宪法本身在很大程度上也是一种惯例。
”古德诺引用甄内斯特的观点，得出其观点：不同民族的政治制度，将显示出比只囿于考察宪法和法律的正式条款所想象的政治制度具有更大的相似性。
人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实，即人为人类的事实。
正是由于不同国家的实际政治体制有这种相似性，人们才有可能去用抽象的方法考察国家。
其次，古德诺还借鉴孟德斯鸠的政府功能划分思想，分析诠释了孟德斯鸠的三权分立的分权理论。
在阐述国家的主要功能中，古德诺认为，在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政”。
政治即是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业。
而行政则是公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规划的实施。
从而总结出“政治”与“行政”即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能的结论。
在第二章政治的功能中，古德诺综述了政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。
政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
原因是：功能的行使可能不只委托给政府中的一个或某一套机构；任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一功能。
通过考察政党体制研究政治的功能问题，古德诺认为政治功能与国家意志的表达有关。
他指出了选举和投票的法律发展的过程，并对选举和投票的法律发展表明：政党作为一种政治机构获得了某种法律上的承认，即政党在法定的正式政府组织中已取得了它的地位。
2019电大公共行政学第四章自测答案
公共行政学第四章自测答案1、行政体制的核心问题是（）。
上诉三者，即ABC2、行政体制的滞后性是由其（）演变而来的。
稳定性3、内阁制，起源于18世纪的（）国，后来为许多西方国家所采用。
英国4、总统制，起源于18世纪末期的（）国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。
美国5、法国第五共和国宪法所确立的一种中央政府体制是（）。
半总统制6、委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的（）。
瑞士7、英国地方政府形式是最典型的（）体制。
自治体地方政府8、典型的行政体地方政府是（）国的地方政府。
德国9、对于一般的省、市、县、乡而言，实行民族自治的自治区、自治州、自治县、自治乡就是（）的行政区。
特殊型10、回归后的香港行政区和澳门行政区属于（）的行政区。
特殊型11、行政体制的特点主要有（）。
历史的继承性, 严格的系统性, 鲜明的政治性, 相对的滞后性, 较强的稳定性12、按社会制度划分，行政体制可分为（）。
奴隶社会的行政体制, 封建社会的行政体制, 资本主义社会的行政体制, 社会主义的行政体制13、以行政权力的划分作为标准来进行分类，可以把行政体制分为（）。
中央政府体制, 地方政府体制, 行政区划体制14、下列实行内阁制的国家有（）。
比利时, 加拿大, 斯里兰卡15、下列实行总统制的国家有（）。
墨西哥, 埃及16、下列实行半总统制的国家有（）。
葡萄牙, 坦桑尼亚, 奥地利, 芬兰, 苏联解体后的俄罗斯联邦17、地方政府体制的类型主要分为（）。
自治体地方政府, 公共行政学是政治较强的学科, 三权分立制地方政府呢18、行政区划的类型可以分为（）。
传统型, 特殊型, 发展型19、行政区划体制应遵循的原则有（）。
民族自治原则, 政治原则, 有效管理原则, 有利于发展的原则, 尊重历史传统的原则20、简述行政体制的特点。
1）鲜明的政治性；（2）较强的稳定性；（3）严格的系统性；（4）相对的滞后性；（5）历史的继承性。
西方行政学说-形考任务参考答案(新)
形考任务一题目：如何实现政治与行政的协调？（一）政治对行政的适度控制是政治与行政协调的重要基础。
政治与行政取得协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。
这种控制可以通过法定的制度来达到，比如，英国的内阁对议会负责的体制。
在英国，人民通过对议会的控制达到他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会对被委以国家意志执行的政府机构有一种控制权。
或者这种控制可以通过法外途径来实现，比如美国的政党控制行政的机制。
美国是政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政和执行官的选举。
政党制度由此保证了政治功能与行政功能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必须的。
不过，我们在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也必须注意到这种控制有一定的限度，应该使这种控制扩展到国家意志的表达与执行之间产生非常需要的协调为止。
如果控制扩展超出了一定限度的话，它就会立刻失去其存在的理由。
只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能实现。
（二）行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径。
协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权利是必要集中问题。
国家的分权，特别是中央和地方的分权，容易造成行政力量统一性的破坏，从而使国家意志表达执行出现问题。
要控制出现这种问题，只有通过行政权的集中这个唯一的途径。
因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。
（三）中国的公共行政实践中必须坚持政治与行政的协调关系。
我国特殊的政治国情和政府行政的实践决定了政治与行政二分在我国的不可行性并且坚持协调关系。
政治上，以公有制为基础的社会主义制度的建立，确立了中国共产党领导下的人民当家作主的国家政权以及中国共产党领导执政地位。
这种政治制度意味着共产党必须支持人民当家作主，保证人民当家作主的权利。
在这里我们特指无产阶级政党政府作为党管理国家各项事务的工具，它必须接受党的政治领导、组织领导、思想领导。
古德诺
威尔逊的论文奠定了行政学的最初基础，但其研究并未深入，古德诺的工作弥补了这方面的不足。古德诺将在威尔逊那里还是含混不清的政治行政两分论进行了清晰、完整的论述，并且深入地探讨了两种功能行使的若干问题，进一步明确了行政学的研究对象，对行政学科的建立起到了重要的作用。
古德诺在这本书的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，他把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。[3]这一表述成为有关行政定义的经典表述之一。古德诺在政治与行政二分法问题上的重要贡献，主要并不是在于他率先提出了政治与行政二分法，而是在于他对政治与行政划分所做的进一步阐释，特别是在理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的权力分立、制衡原则。古德诺用另一套话语解释了权力的划分和运行，从某种程度上说，甚至是对1787年宪法的一个否定。从而为其后来所提出的一些具有独特性的行政思想奠定了基础。
古氏有关中国的著述主要有《解析中国》（1926）以及《中华民国宪法之评议》（1913年）、《共和与君主论》（1915年）等论文，尤其是《共和与君主论》一文，成为他行政集权思想应用于中国的一个代表作。
二、 主要思想内容述评
古德诺在《政治与行政》这本篇幅不大的行政法学经典著作中，扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对先前威尔逊提出的“政治与行政”二分法做了进一步的阐述和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的决定，行政是民意的执行，亦是政策的执行。这种对政治有行政关系的经典阐述为行政学和行政法学的独立研究奠定了理论基础。同时他通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系，行政与立法、司法的相互关系，中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大基础理论问题的考察和分析比较系统的阐述了他的行政法学思想。正是《政治与行政》这本蜚声世界的行政法学经典著作奠定了古德诺在行政法学研究上的不朽地位，并且对后来行政法学的研究产生了极其深远的影响。
公共行政学概论
• 五、中国公共行政学的研究和发展
哲学家亚里士多德。
• 行政是指政府处理国家的公共事务。
• 公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公 共事务的管理。
• 广义的公共组织----不以营利为目的，为社会和公众提 供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会 组织。
• 狭义的公共组织----政府
• 学者们从不同的角度界定公共行政的领域：
• 1，有些学者从“三权分立”来界定公共行政范围。
• 2，有些学者是从政治与行政的分离角度来界定公共行 政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行 政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。
• 3，有些学者是从广义的管理的角度来界定公共行政范 围，认为一些管理都是行政。
二、公共行政的特点和作用
• （一）公共行政的特点 • 第一，公共行政之首要特点是它的公共性。 • 第二，公共行政的政治性。 • 第三，公共行政具有严格的法制性。 • 第四，公共行政的民主性。民主是现代社会的最大的
• 行为科学时期的公共行政学研究最大的贡献是确立了 以人为本的管理思想。但是，最大的弱点是不重视效 率，太重视人际关系。
• 三、新公共行政学时期（20世纪60年代到70年 代）
• 新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和 以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中 心的民主行政。
• 四，新公共管理时期（20世纪70年代至今）
性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。
古德诺的_政治_与_行政_对政治与行政二分法的再认识
维尔认为威尔逊和古德诺等人确实尽其可能地抨 击了纯粹分权学说，认为其在知识上无法辩解且在实 践上无法运作。但他们的著作还可视为一种热情的努 力，既重新解释先前的立宪主义，以保护他的许多价 值，办法是将先前的立宪主义纳入一种现实且现代的 政府哲学。这些人没有一个人主张绝对主义。他们的 著作几乎不可避免的成为对权力划分以及统一问题的 重新阐述。 # 6 % （)$76）维尔认为威尔逊虽诉诸 ’ 崇拜 ( 英国 的政府模式，但其意并非要推进一个立法至上的纲领， 而是要强化执行权并在国会和执行部门之间恢复那种 在他看来已失落的平衡。这种失落的平衡就是威尔逊 在其《国会制政府》中对美国宪法在实践中的状况的一 种表述。既他 ’ 威尔逊 ( 认为美国的国会已经进入了行 政管理的枝节之中，已把政府的一切实质性权力握在 手中，并已上升到了支配那些所谓的同等部门的地位。既 所有的有效权力都被集中到了代议机关中了。# 6 % 威 （)$7"） 尔逊认为在美国，分立执行机关和立法机关意在保证 政府各部门的独立，而实际上却导致了他们的各自孤 立。美国宪法对权力的分配导致了不符责任并使得国
政治与行政关系的深刻解读
政治与行政关系的深刻解读中图分类号:d09 文献标识:a 文章编号:1009-4202(2010)08-226-02摘要古德诺是继威尔逊之后将政治和行政关系进行全面阐释和系统梳理的重要人物。
本文概括了古德诺关于政治和行政关系的基本界定,重点阐释其对于二者关系的协调基础和途径选择的观点,分析得出古德诺的公共行政思想进一步完善和深化了政治、行政二分的原则,有力地促进了公共行政学的理论的构建和方法的创新,并基于其实践性和针对性强的特点,科学地指导了各国公共管理实践的重要结论。
关键词政治行政协调评价学界通常认为,威尔逊于1887年发表的《行政学研究》是行政学的开山之作,正是威尔逊通过对政治和行政二分原则的精辟论述,第一次明确地将行政管理的活动和过程进行专门化的研究,使行政从政治中分离出来,确立了行政学作为一门独立学科的地位。
而随其后的著名公共管理学家古德诺,在批判三权分立的基础上,继承和发展了威尔逊政治、行政二分的论述,成为了政治与行政关系深刻、系统论述的集大成者。
他一系列富有创建的理论对公共行政的发展起到了重大的推动作用。
一、古德诺政治与行政关系的基本界定关于政治与行政关系的在古德诺的著作《政治与行政》中得到了系统地阐释。
在威尔逊的理论基础上,古德诺主要从功能差异角度对二者进行了区分,即“在所有的政府体制中都存在者两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家一直的执行功能,前者谓之政治,后者谓之行政①。
”也就是说政治是国家意志的表达,而行政是国家意志的执行。
同时,古德诺还对二者的关系进行了更深层次的研究。
他认为,基于社会政治生活的复杂性和多样性所决定,政治和行政绝非泾渭分明、各司其职,而在运行中呈现出相互交织、相互协调的关系特征。
即古德诺进一步发展了威尔逊的政治、行政二分的理论,从更加全面和广阔的视角阐释了政治和行政的逻辑关系,并将重心放在了二者关系的协调与配合之方面,这对于实现国家民主与效率的发展目标的平衡意义深远。
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行政体制对政治与行政关系的影响
第一种行政体制是以官僚等级制为特征，下级官员效忠于上级官员，而不是效忠于本国法律，有权执行国家意志的官员具有很大的自由裁量权。
第二种行政体制是几乎不承认官员间的隶属关系，每位官员都效忠于有权表达国家意志的机关所制定的法律，官员只是国家机关的工具。
这就是所谓的“法治政府而不是人治政府。
这种行政体制会加强立法干预，还会使负责执行法律的政府官员无法长期任职。
因为政府组织没有制定任何确保国家意志表达和执行保持协调一致的条款规定。
然而，民治政府的最高主宰是广大民众，它们必须对执行官员进行控制，因此，执行官员的任期比较短，民众可以通过频繁的选举对他们进行控制。
只要国家意志是由中央立法机关表达，由地方选举的官员进行执行，那么这种由民众施加的控制就无法确保国家意志表达和执行保持协调一致，因为负责执行法律的地方意志不可能与法律中表达的国家意志相一致。
美国宪法普遍采取了权力分立的原则，这使得立法机关不可能通过实施罢免权对行政官员施加任何举足轻重的控制。
比如“禁酒令”。
实际上，就国家意志作为地方民众的实际行为准则所具有的效力而言，地方意志足以使国家意志失效。
在政府体制中无法获得的政治功能与行政功能的协调在政党组织中可以找到。
政党选举立法机关的官员，也选举执行官员。
单个候选人都会依附于政党。
由于选民对候选人了解有限，他们必须依靠政党的政治纲领和诺言。
在美国政府体制中，政党组织本身担负着确保国家意志表达和执行保持协调一致的重担，因此，政党不仅需要壮大自身力量，还需要长期存在下去。
因为一次选举不可能选出负责执行法律的所有官员。
维系一个政党需要付出很多，所以立法机关和行政机关的职位都有薪金，视为报酬。
有种理论认为，公职应该被视为战利品奖励给获胜的政党，“政党分肥制”。
政党分肥制是指所有受委托执行法律的官员，都置于政党的控制之下。
政党分肥制两大缺陷：1.严重损害了行政效率2.除了维持政党的必要性之外，找不到其它存在的理论依据。
将行政从政治中摆脱出来是从摒弃了美国的行政体制，开始转向行政集权之后。
在行政实现某种程度的集权之后，除了对最高官员之外，这种控制就没有必要了，这些最高官员可以充分地控制下级的活动，因为他们本身就处于政党的控制之下，所以有可能实现政府体制中必要的协调。
但是在政治影响力强大的地方，集权体制也很容易用来谋求政党利益而牺牲民众意志的表达。
政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响
民治政府
民治政府是19世纪的政治理想。
对党忠诚是一种基本的行为动机，它逐渐取代了对政治原则的恪守。
党祚的延续通常比党最初成立时要实现的目标更为重要。
为了使政府领导下的政府成为民治政府，政党必须满足以下两个条件：全体民众对其没有信心的政党应该退出对政府的有效控制；失去政党信任的政党领袖也应该退出对政党的有效控制。