终身教育是一种教育思想

终身教育立法问题

1、终身教育立法的背景及必要性：

终身教育不仅是一种教育理念，更是一种教育思想、教育目标、教育体系，但终身教育整体的构建并非是一个自发、自然的过程1，它的建立，必须依靠需要政府的推动、社会的支持、社会大众的参与。自从1972年联合国教科文组织的报告《学会生存—教育世界的今天与明天》发表至今己有四十余年，报告中的终身教育与终身学习的理念已为越来越多的国家所接受。在随后的许多年中，各个国家都纷纷促进自身国家终身教育体系的建立，促进终身教育在本国生根发芽。纵观发达国家的终身教育体系的建设历程，一般先从立法做起，把关于终身教育的建立和发展的目标、策略、具体要求等用法律条文形式固定下来，使其上升为国家意志，将终身教育的建立和发展纳入法制轨道并提供必要的法律保障。我国《中华人民共和国教育法》在法律条文中首次使用“终身教育”的术语就指出，要建立和完善终身教育体系，“国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育”及“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件”。教育法中与终身教育相关的条文集中在第11条、第19条

1保罗?朗格朗.终身教育导论(中译本)[ M].北京：华夏出版社，1998:15.

和第41条，这些条文为地方关于终身教育立法的出现起了很大的推动作用。2004年，国务院批转了教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》，提出了“五修四立”的立法规划，中便包括推动立法机关制定《终身教育法》的内容，2006年教育部己初步提出终身教育法草案，由教科文卫委员会推动终身教育的立法进程，但目前终身教育的立法迟迟没有进一步的动态，有关信息亦非常缺失，相关草案的内容亦未公开难以查询。因此，我国目前尚未拥有一部正式的关于终身教育的专门法律，故而，有关终身教育的相关规章制度没有立法保障就难以对其发展有推动力，目前往往相关措施也都只停留在政策层面。而发达国家之所以立法先行，通过确立相关法律来发展终身教育，主要是基于法律法规的规范性和强制性以及一系列的保障作用。尤其在我国这种终身教育的理念还远未普及，个人和社会对终身教育了解匮乏，没有主动参与终身教育和接受终身教育的意识和愿望下，这种约束和规范就显得尤为重要;而且也只有通过法律法规的强制和规范率先启动并建立起终身教育体系，社会和个人才能依据这项法律法规促进和发展终身教育。2因此，要加速普及终身教育理念，扩大终身教育社会参与，促进学习型社会的建立，终身教育的立法有必要走在各种措施还未实行的前面以保障终身教育体系的建立与发展。

三、国外立法简要概述：

美国国会在1976年10月通过了议员蒙代尔递交的《蒙代尔议2吴遵民.现代国际终身教育论[M].上海:上海教育出版社，1999: 4

案》，同时将其作为《高等教育法》修正案第一节的B部分予以贯彻实施。通过此美国的《终身学习法》(也称为《蒙代尔法》)正式出台。该法的基本宗旨是“致力于通过长期性的培训，以使公民能不断地掌握与更新有关职业的知识和就业的技能，并使他们能够适应或引领社会、经济、政治及文化的不断发展，而最终达到促进美国科技的高速发展与国力不断增强的目的”3。该法典目前被公认为是世界上第一部相对完善的有关终身教育的立法。该法的重要性在于通过此，终身教育不在只停留在理论层面，而是真正走上了国家重大战略意义上的层面而具有了法律法规的切实保障与具体实施的可操作的法律文件。美国《终身学习法》的另外一个突出的特点在于，他并没有从更广大的层面上去构建终身教育的框架，而是将终身教育放在比较具体可实施的范畴里面，如高等教育，尤其是在职业教育里面。这一做法不仅避免了因为无法对人的一生所面临的全部教育进行事实上的规定而可能出现的“空泛”与“无效”的弊端，而且通过选择一个可以作为切人口进行重点推进的“窗口”，对首先需要发展的领域予以推动，这个十分智慧的做法可以起到以点带面、突出重点，并从局部取得经验然后再予以全面铺开的作用。4美国施行的《终身学习法》非常具有操作性，它要求各个州市政府促进终身教育的活动开展，也对具体操作的实施制定了具体的操作规范。就此，终身教育就进入了美国政府的教育部署和教育战略的规划之中，从而美国的终身教育得到了长足的发展与进步，另一方面，也就促进了美国整个社会的科学、3吴遵民(2007)现代国际终身教育论(新版))[Ml北京：中国人民大学出版社

文化和经济的发展。

法国作为终身教育的故乡，是最早把终身教育的推广和发展采用法律法规的形式固定下来的国家之一，并且法国对终身教育在推动和实践上做出了突出的贡献，为世界各国发展终身教育提供了巨大的借鉴意义。并且法国在终身教育的实践和立法对为世界都提供了巨大的借鉴意义。法国在1971年颁布了在成人教育历史上具有里程碑意义的《终身职业教育法》。在成人教育上这是一部非常完整的法典，它不仅规定了继续教育在国民体系中的作用和地位，还对国民享有学习的权利和义务、带薪教育体假制度、教育经费等问题作了具体的规定5。在后来的1978年到1984年之间，法国政府对《终身职业教育法》进行了不断的补充和完善，进一步突出了职业教育在法国国民教育体系中的地位和作用，表示接受终身职业教育是每一个法国公民的一项基本权利。另一方面，在终身教育的创办和实施上，规定了个主题和平等地位、自由参与，以及禁止任何单位和个人的控制。

同样是作为早期就发展终身教育的国家——日本，早在1990年就颁布了针对促进本国终身教育的《终身学习振兴法》，这是目前世界上第一步为终身教育的发展专门制定的法律。从日本的立法目的看，该法是为了“谋求振兴终身学习措施的推进体制及地区终身学习机会，进而为振兴终身学习作出贡献”。6同时要求所有的地方政府为促进终身教育的发展，收集和整合当地的资源为终身学习提供学校内外的学习机会。另一方面，对民众进行访谈，探寻适合本地区终身

5

6日本终身学习振兴法[EB/OL].[2013-05-01].https://www.360docs.net/doc/3b5748720.html,/onews.asp?id=203

教育的发展模式等。日本的终身教育的立法总得来说有三个立法意图:一是力图将终身学习纳入国民教育体系，并有以“终身教育”取代原先“社会教育”及其他校外传统教育的趋势;二是建立了以文部省与通商产业省为主体的联合推进体制，来主导日本终身学习的推进过程，而日本终身教育具有“产业化”浓郁色彩的弊端也因此产生;三是对地方政府提出总体要求，同时给予地方政府足够的权限，以充分调动地方政府发展终身教育的积极性。7

早在1980年韩国就在《第五共和新宪法》中就首次提出了终身教育的理念。该法案第29条第5项规定表明，韩国将会大力发展本国终身教育。在国家的宪法中提及终身教育在本国教育事业中的重要性，这在终身教育史上可谓史无前例，因此，这对于终身教育在韩国的落脚及发展起了巨大的推动作用。在之后的根据宪法对终身教育进行了一系列的尝试和立法构想后，韩国最终在2000年颁布了具有本国特色的《终身教育法》。韩国的《终身教育法》是目前世界上、在终身教育的立法这块是最具有创新性意义的实体法。主要的贡献有以下几个方面：首先是第一次把“学习休假制”和“学习费用援助制”纳人终身教育立法之中。从而就保证了参加者可以拥有自由支配的时间和空间，进而保障了在参加终身教育的时候公民可以得到足够的保障。其次是为确保公民在参加终身学习后的学习可以背的到社会认可，建立了“学分积累、转换与认定”的制度。根据法条，完成了终身学习所得到的学分和学历均可以得到国家认可，因此，大大促进

了人民参加终身教育的积极性。最后是该法对终身教育进行方式给予了界定，主要包括学校形态、社区大学形态或者远程教育形态等。由此从体制机制上对整合各种教育资源并架构终身教育立交桥开辟了可行的路径。

综上，很多国家终身教育的发展，往往立法先行，社会实施在后。以此，终身教育得到立法保障，也就具有了权威性、强制性和规范性等，故而地方的终身教育的具体实施就有了清晰的规则和具体的开展策略，而这正是我们国家终身教育在实施中所缺少的。并且，对比各国的终身教育的发展现状，我们可以发现：有立法保障的国家终身教育会比没有在终身教育进行立法放入国家在终身教育发展的各方面上有明显差距。但我们知道，终身教育的发展必然建立在强大的经济基础之上，国民参与终身教育也必然要接受必然的经济保障和社会认可。因此，再有了一定的社会经济基础和社会学习意识后，才能走上立法。我国目前在终身教育的立法上尚属于空白状态，纵观我国目前的经济状态和社会意识发展，我们不难发现，我们国家其实在很多领域，已经建立了相关终身教育的机制，而且随着国家对学习型社会不断推进以及社会经济发展对创新型人才的需求上升，不断提升社会劳动力的工作技能、创新意识以及对科技进步带来对工人个人素质的不断提高，终身教育的发展尤为必要。因此，要发展终身教育，我们可以借鉴成功国家的经验，立法先行。

四、我国立法现状：

我国也是世界上为数不多的将终生教育纳入教育基本法的国家之一。目前，我国政府许多政策性文件很多都涉及到终身教育，而目前这些政策正成为发展我国终身教育的关键性文件，也为我国的终身教育的发展做出了巨大的贡献，同时在某种程度上为我国终身教育的立法做了铺垫。如2002年的《2002 ~ 2005年全国人才队伍建设规划纲要》中便提出了“构建终身教育体系”，“加强终身教育的规划和协调”。在党的十六大报告也提出要“构建终身教育体系”，“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。之后在2003年，《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出“加快构建终身教育体系，促进学习型社会的形成”。党的十六届四中全会提出“营造全民学习、终身学习的浓厚氛围，推动建立学习型社会”2005年，《福建省终身教育促进条例》（以下简称《条例》）正式颁布实施，这是中国第一部终身教育的地方法规，《条例》对终身教育的对象、经费的解决、各级政府的职责等，都进行了明确的规定，它在我国终身教育立法历程中具有划时代的意义。上海正在制定《上海市终身教育条例》，确立终身教育的法律地位，搭建远程教育的培训平台，为市民接受终身教育营造良好的社会氛围。山东省济南市从2004年初即开始制定《济南市社区教育暂行办法》，经过修改讨论阶段，已颁布实施。湖北政协委员南平提出制定《湖北省终身学习管理条例》。

关于终身学习的地方立法实践中，中华文化区域走的最完善的应属台湾地区。早在2002年，台湾地区就出台了《终身学习法》，该

法的主要内容有：一是明确界定终身教育与其他相关名词的定义；二是明确了政府在终身教育的职责，涉及到关于终身教育的各方面机构，也确立了关于台湾发展终身教育的整体计划与具体策略；三是特别设置了推动终身教育发展的委员会来负责相关政策、计划以及各种活动的举行；四是规定所有的直辖市和县的教育机关设置社区大学或委托举行终身教育的机构，规定直辖市、县市主管机关得依规定设置社区大学或委托办理之;五是鼓励社会成立学习型组织，为终生教育的推动做贡献；六是建立回流教育制度，以满足国民的终身学习需求；七是设立终身学习基金会，为终身学习的发展形成全而的推动力；八是提供网络及媒体等多元机会，开辟多元学习管道；九是建立学习成就认证制度，作为入学采认或升迁考核依据，并配合发行终身学习IC 卡，对一生所学进行记录；十是推动员工“带薪教育假制度”，鼓励员工参与终身学习；十一是给予弱势群体经费补助，优化终身学习资源。

台湾地区《终身学习法》为内地终身教育的立法树立了典范，与此同时，在借鉴国外关于终身教育的立法后，福建省成为内地终身教育立法做的最好的地区之一。当前，福建省一直坚持用法律为教育护航，注重为教育立法与教育改革的相互推动，并重视提升教育立法技术，规范教育立法体系，完善教育立法程序，加强教育法律监督，丰富法律表现形式，做到科学立法和严格执法。在福建省制定的《终身教育促进条例》中在很多方面都体现了教育应该以人为本、因材施教，同时注重在现行国家法律法规下体现地方特色，最后保障公平教育和

鼓励公民自主学习等特点。纵观该条例，主要有以下几方面内容：:一是关于终身教育的对象。主要包括国家的公职人员、重要岗位的企事业技术人员、国有企业和事业单位的经营管理人员等11种人员。二是规定了省内各级政府和范围开展终身教育的职责，比如:要在在法规正式实施后，各级政府必须全部开放由国家建设和举办的关于科技、图书、文化、历史文物等资源以及其他公益性设施，采取免费或者优惠的措施便民学习;辖区内的中小学在空余期要向社会成员开放教育资源和其他利民公共设施设备；企事业单位应按照国家规定的比例提取和使用劳工和社区内的中小学等教育机构要向社区成员开放教学场地和设施;企事业单位也要为员工接受继续教育提供必要条件，按照国家规定提取和使用职工培训经费。三是规定设立“终身教育促进委员会”作为各地协调、指导、推动和评估终身教育职能机构的兴办并对其进行监督。四是根据制度，保障终身教育的经费使用，并要求地方财政根据教育安排为终身教育提供经费，鼓励第三方力量捐助和兴办终身教育相关事业，以多渠道支持终身教育事业的发展。

五、问题及措施

我国终身教育事业起步晚，加上原本教育事业的改进都困难重重，因此国家还未把终身教育放在重点位置上，因此，还未进行立法情有可原。但随着社会经济文化以及科技的进一步发展，持续性的教育变得尤为重要，因此，终身教育的立法走上正式的舞台已成为当下推动创新型社会的一个重要环节。但怎样立法，在我国目前是一个棘手问题，并且，怎样去处理这些问题也是值得我们去思考的问题。

首先，目前，社会上引导终身教育的主要还是政策性文件，法律法规缺乏。在我国终身教育的发展中，各级政府都出台各种关于终身教育的文件以此来引导和发展终身教育，如比较重要的有：《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《2002一2005年全国人才队伍建设规划纲要》、《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》等，这些都涉及到了社会主义关于终身教育体系的建设。但却迟迟没有走上立法的层面，因此，缺乏足够的发展保障，发展也就相对滞后。

其次，相关联的法律目前已有，但直接的立法尚处于空白。当下，从中央到地方的关于教育方面的法律都有谈及到终身教育的问题，都明确表示出要建立符合我国国情的终身教育体系，对部门提出要尝试去发展终身教育，并给与了相应的物质保障。但却未能建立一部完善的关于终身教育的直接立法，这也是我国终身教育迟迟得不到较大发展的重要原因之一。

3地方法走在国家立法的前面，致使地区发展不平衡。我国目前敌法已经有某些地区率先尝试立法来保障终身教育的发展，体现出由下而上的立法发展趋势。比如福建省就根据本地区的特殊情况再加上本地区对终身教育的发展尝试，已经建立了关于本地区的终身教育立法，并且，也有其他省市在终身教育的立法方面正在作出尝试。但我国国家关于终身教育的立法却迟迟没有作出推进，远远滞后于地方立法的发展。因为我国是一个单一制的社会主义国家，是一个自上而下的体制，由于国家整体在终身教育立法的缺失，致使地方终身教育的

发展不平衡，终身教育的发展也缺乏有力的保障，并且地方也缺乏对终身教育发展模式和立法的依据。

最后立法的缺失再加上政策的不稳定性，导致终身教育的可操作性差。我国目前尚处于终身教育立法的萌芽阶段，地方立法也异常缺失，现有的更多是政策性和原则性的概述，因此，与目前的实际执行情况有较大的出入，不具备较强的操作性，这对实际开展终身教育的工作是极其不利的。比如福建省的《终身教育促进条例》，该条例并没有对相关概念作出明确的界定，也没有准确说明终身教育和职业教育、成人教育等的关系等等。这些问题主要是由于我国目前刚进入全面小康社会，终身教育立法的必要性才刚刚展开，因此，走在俩的初级阶段和实践经历的不丰富导致这一问题难以一时解决。随着经济社会的不断推进，终身教育的立法也必然得到进一步完善。

解决之路

许多学者认为，终身教育的理念和思想需要结合自身国家的实际，建立符合国情的终身教育法律体系，我们国家目前地方立法已走在国家立法的前面，因此，已经具备进行终身教育立法的基础，全局性的终身教育的立法势在必行。并且，终身教育作为构建我国教育体系的指导思想，要使这一思想融入到教育体系的肌体中，也必须通过立法手段，这样使终身教育合法化，在推行终身教育的过程中政府才有法可依、有章可循。

社会上现在存在着对终身学习立法不同侧面上的建议：有的学者

从立法先行、组织保障和典型示范等三个方面提出了终身教育立法建议。8有的学者认为应以终身教育立法的背景和法理思考等方面为基础，强调终身教育立法“应该通过对新的教育单行法的制定或通过对已有教育单行法的修订来加以贯彻实施”;同时认为终身教育法的制定“不能从部门的、局部的角度，而要从国家的、全局的高度出发，全面调整和规范终身教育活动及其社会关系”;在进行终身教育立法时“还要立足国情，同时吸收、借鉴国外有益经验”。9有的认为终身教育立法应该有以下重点:一是以整体性协调发展内容为立法重点，二是以终身教育体系的主体—成人教育内容为立法重点，并提出了终身教育法规的初步构架。10杨晨的《我国终身教育立法三难》(2009)归纳出了立法三个难点问题，即终身教育概念界定之难一一“大教育法”还是“小教育法”、立法重点选择之难一一“一般法”还是“特别法”及立法对象确定之难一一“教育法”还是“学习法”，这也是终身教育国家立法之所以迟迟不能出台的三大“拦路虎”。11而我国终身教育的立法的可行性选择是:设立特别法—健全或修改单行法—修改宪法、教育母法—特别法完成使命。故而，在终身教育的法律定位方面，终身教育促进法是一部有关终身教育基本政策、基本制度的法律;终身教育促进法是对教育法的全面补充，必须从国家、全局的高度出发，为制定或修订下位法提供法律依据;制定终身教育促进法

8陈宜安，裴晓敏，杨孔炽，21世纪人类发展的可能之路—关于立法促进终身教育和学习型社会建设的建议[J].成人教育，2009 (3 ) .

9项天然.关于制定终身教育促进法的思考与建议[J].教育发展研究，2006(11A).

10叶忠海.加快终身教育法规的制定(下)[N].上海科技报，2007一5一30一A03.

11《教育发展研究》杨晨. 我国终身教育立法三难[J]. 教育发展研究, 2009, (13 - 14) : 47.

要从总结历史经验出发，着眼未来。12有人提出终身教育法规的初步沟架:一是总则，包括立法目的和依据;立法的指导思想、方针和原则;终身教育的概念界定和《条例》的适用范围等。二是基本制度，主要反映作为终身教育的主体—各级各类成人教育制度的法律地位的确认。三是公民参与，包括公民参与学习的范围、内容、行使途径;公民参与学习的权利和义务;各类教育工作者的条件和要求、配备、权利和义务等。四是管理体制，指各级政府和各类社会组织对终身教育管理的机构、范围、责任和义务。五是经费和其他保障，包括各级政府、社会组织对教育投人，以及其他渠道对不同教育的投人;各类终身教育机构设置的保障条件、教育保障的信息化和社会化等。六是教育组织和活动，包括各类终身教育机构的政府认可和法人地位、组织原则、教育教学活动的内容和要求，以及其负责人任职条件、管理职责。七是法律责任，指各类违法行为的法律责任及其处罚。八是附则，包括补充说明、实施细则、配套规章、解释与修改权、实施日期等。13有人认为应该从如下方面建立和完善终身教育法律制度:第一，尝试地方性终身教育法规的率先制定与实施;第二，对现相关法律法规进行适当的修正和完善，以增加和充实有关终身教育的法律法规内容;第三，在地方立法及“修汀”的基础上，一旦时机成熟即可制订国家层面的“终身教育法”;第四，当终身教育法通过时，如何贯彻落实、严格执行就成为一个关键的问题。14

根据不同学者的观点，我们提出以下关于终身学习立法的建议：12项天然.关于制定终身教育促进法的思考与建议[J].教育发展研究，2006(11A).

13叶忠海.加快终身教育法规的制定(下)[N].上海科技报，2007一5一30一A03.

1.国家立法和地方立法共同发展。终身教育的国家立法将会引导与规范终身教育的地方立法，为终身教育的地方立法指明方向;终身教育地方立法也会对终身教育的国家立法产生影响，尤其是一些比较成熟与完善的地方立法会为国家立法提供有益的借鉴。由于立法工作的长期性和我国终身教育实践的不断发展，终身教育国家立法和地方立法将会相互借鉴，共同发展。这样既有利于促进条件具备的地区尽快建立和发展终身教育体系，促进当地经济、社会发展;也有利于为其他地区及整个国家制定终身教育法律法规，提供经验和借鉴，以避免其他地区少走弯路和不必要的浪费15。2修订现行的有关法律法规，以渗透和补充终身教育的法律法规内容。在我国现行的有关教育的法律法规中，都或多或少地涉及到了终身教育问题，只是没有明确提出或没有单列终身教育问题，如果对一些法律法规进行修订，突出终身教育的内容，甚至把它们修订为以终身教育为主要内容的法律法规，则是一条既节省人力物力，又较为便捷的立法渠道。3在“尝试”和“修订”的基础上，订立国家的“终身教育法”。终身教育的推行与终身教育体系的构建必须与国家的发展目标、政策法规相适应，也就是说，国家应从战略发展的高度来规范、约束和指导终身教育的开展。而国家制定一部具有统筹和指导作用的广泛适用的终身教育法则是达成这一目标的具有根本性的战略举措。4制定出终身教育法以后，关键的问题是严格贯彻执行。（1）政府需要转变角色，从教育培训的主要提供者转化为一个更广泛和更具包容性的体系的设计师、促进者和1515}徐名祥，李兴洲.构建我国终身教育体系的难点及对策I JI.教育研究，2001 (3 ): 59-63.

监管者16。(2)在中央、地方以及社区建立终身教育的职能管理机构，自上而下形成一个管理系统。(3)建立终身教育的保障机制。(4)建立终身教育的评价机制，建立多元化的评价体系;改变传统的偏重形式上的学历评价状况，对各种学习活动的成果都要给予适当的评价。(5)建立良好的运行机制，使继续教育、终身教育健康发展。

16王晓薇.世行报告建议中国，构建终身学习体系}NI华夏时报，2007-06-24.