高校教代会职权落实过程中的问题及对策

高校教代会职权落实过程中的问题及对策宋希永（对外经济贸易大学，北京100029）[摘要]高校教职工代表大会（简称教代会）制度发展过程中的最根本问题是教代会职权的落实问题。

教代会职权落不到实处，教代会制度的发展就是一句空话。

经过30多年的探索和发展，我国教代会制度层面的建设已相对完善，但职权落实层面却普遍存在不到位、不平衡、不规范等问题。

进一步把握教代会职权的内涵，梳理教代会职权落实中的问题及表现，思考如何更好地落实教代会职权，成为当前教代会制度发展的关键所在。

[关键词]教职工代表大会；职权落实；学校民主管理与监督[基金项目]本文为对外经济贸易大学工会工作专项研究课题“影响高校教代会职权落实和功能发挥的因素分析及对策研究”（课题编号：2013ghzd006）的阶段性成果。

[中图分类号]D412.6[文献标识码]A[文章编号]2095—7416（2015）03—0012—04教代会是我国高校特有的组织形式，它是参照企业职工代表大会制度而建立的。

从1985年教育部、全国教育工会颁布《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称《暂行条例》）以来，教代会制度经过了三十多年的探索发展时期；2012年，教育部32号令《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》）颁布施行，标志着教代会制度成为一项规范、成熟的高校民主管理制度。

从《暂行条例》到《规定》的制度跨越，其中最引人瞩目的就是教代会的职权问题，这是因为职权的内涵是否切实、丰富，直接关系到教代会制度发展的张力和效力。

一、教代会职权的内涵（一）教代会职权的演变教职工代表大会作为“教职工依法参与学校民主管理与监督的基本形式”，其最为重要、最为核心的内容是教代会的职权问题。

1985年颁布的《暂行条例》规定教代会的职权有四项①，可概括为“审议建议权、审议通过权、审议决定权、评议监督权”。

2012年1月1日，《规定》颁布施行，突破《暂行条例》四项职权的限制，将教职工代表大会职权拓宽为听取、讨论、审议、评议、监督、建议等八项，这极大扩展和丰富了教代会职权的内涵，为教代会制度的发展注入了活力和动力。

（二）《规定》中教代会职权的内涵及其关系虽然有学者认为“从《暂行条例》到《规定》本质上是一次制度变迁，是教职工代表大会制度的变更、替代、交易和转换。

”[1]但事实上，两个制度有一脉相承的关系。

仅就两个文本中规定的教代会职权而言，《规定》中的八项职权②即与《暂行条例》的四项职权有着紧密的联系。

同时，与《暂行条例》相比，《规定》关于教代会的职权更加丰富和详细，是对原有四项职权的补充和优化。

其变化主要体现在：1、增加了“听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议”，这顺应了我国目前各高校积极建立现代大学制度的时代趋势；2、由单纯听取“校长的工作报告”扩展为“听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告”，这符合校务公开的要求，也是许多学校在教代会工作实践中已经达到的程度；3、对于“讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利”等事宜这一内容，删掉了“由校长颁布施行”这样的表述，这体现了教代会民主权利与学校行政权力之间的一种制约平衡的关系；4、增加了“审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告”的内容，这体现了提案工作在教代会工作中的重要性以及教代会对自我的监督；5、强调了教代会“按照有关工作规定和安排评议学校领导干部”，相比《暂行条例》中的内容，该表述更加简洁有力；6、增加了“监督学校章程、规章制度和决策的落实”、“讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工收稿日期：2015-04-14作者简介：宋希永（1985-），男，哲学硕士，对外经济贸易大学工会干部。

山东工会论坛Shandong Trade Unions ’Tribune第21卷第3期2015年6月Vol.21No.3Jun.2015会商定的其他事项”等表述，有效突出了教代会会议之外（教代会闭会期间）教代会职权的贯彻落实。

通过比较我们可以看出，《规定》是在《暂行条例》的基础上，根据当前学校民主管理的新情况、新问题，从不同方面对教代会职权的明确明晰、深化优化。

这八项职权可以进一步归纳为三个方面，即讨论建议权、讨论通过权和评价监督权。

其中“讨论建议权是基础，讨论通过权是核心，评议监督权是关键。

”[2]讨论建议权的基础性表现在它是一个听取民意、汇聚民智的过程，这有效保证了教代会民主决策的民主化、科学化和人性化，为决策的顺利贯彻营造了氛围，创造了条件。

讨论通过权的核心地位表现在经过教代会通过的学校决策才能施行，未通过的决策则不能施行；某种层面上，未经教代会讨论通过直接实施的学校重大事项不具有效力，这种权利效力的预先设定，将教代会的民主权利扩展大到最大化。

评议监督权的关键性表现在教代会权力根本上只是学校众多权力的一种，教代会只是学校诸多治理主体中的一个，赋予教代会评议监督权，则充分保证了教代会在现代大学“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”这一治理结构中的民主管理地位。

二、教代会职权落实中存在的主要问题及表现（一）教代会制度建设的核心问题是职权落实问题尽管有学者认为《规定》“在其制度创新过程中由于其改革逻辑和创新阻力的相互作用，表现出创新的时滞性和核心制度供给的缺失性，还有较大的制度创新空间，尚需作出新一轮的变更和调整”，[3]但不可否认，《规定》的颁布施行标志着“我国教代会制度法律地位提升；适用范围扩大；职责权利强化；制度质量提高；制度建设加强；制度体系完善等变化。

”[4]因此，当前对于教代会的发展而言，最重要、最迫切的不是制度的再创新，而是在现有制度背景下对既有职权的贯彻和落实。

也就是说，当前教职工代表大会制度建设的核心问题是教职工代表大会职权的落实问题。

事实的情况也证明了我们的推断，我们在调查研究中关注到这样一个案例：2013年3月15日下午，在重庆某大学二届五次教职工代表大会暨工会会员代表大会上，因为对审议中的绩效工资改革方案草案不满，部分教职工在会场楼外高唱国歌，随即到校门口聚集。

相关信息和图片经过网络快速传播后，引起社会的广泛关注。

[5]这一事件看似普通，但却非常典型，足以引起我们的关注和思考：首先，这一事件发生在教育部32号令（即《规定》）颁布施行一年多的背景下，这是否说明现有教代会制度仍然不能完全解决问题？其次，教代会本应是“教职工依法参与学校民主管理与监督的基本形式”，矛盾缘何会在教代会召开的时候激化？再次，审议通过工资改革方案原本就是《规定》明确的教代会职权，为何却成了矛盾激化的导火索？对于这些问题的回答最合理的解释就是：《规定》虽然明确了教代会的职权，但是现实中却没有很好地贯彻落实，这导致教代会制度形同虚设、教代会工作流于形式，问题也就不可避免。

进一步追踪该事件我们发现，矛盾的源头确实是因为该校领导在教代会上要强行通过工资改革方案，而对于这一方案，广大教职工认为非常不合理。

③（二）当前我国教代会职权落实中存在的主要问题透过该事件，可以看到当前教代会工作中存在两方面问题：一是一些高校领导对教代会制度认识不到位，不尊重教代会的职权，认为教代会职权必须服从行政职权，从而使教代会的作用流于形式；二是教代会代表的作用发挥不充分，当教职工的权益受到侵害时，不能提出有效办法加以解决，反而采取极端方式，激化了矛盾。

具体说来，教代会职权落实中的问题可以进一步概括为三个方面：1.职权落实的不到位问题。

这表现在《规定》明确了这方面的职权，但是在现实中这种职权却被搁置、架空、替代。

例如，《规定》明确教代会“按照有关工作规定和安排评议学校领导干部”，但是经调研很少有学校教代会实施。

2.职权落实的不平衡问题。

这种不平衡既包括学校与学校之间的不平衡，也包括八项职权之间的不平衡。

有的学校做得比较好，有的学校做得比较差；有的职权落实得比较好，有的职权落实得比较差。

3.职权落实的不规范问题。

主要是在职权的落实过程中，形式超越了内容，关注了结果而忽视了程序。

比如说学校教职工奖惩办法的出台，由学校人事部门召开各种意见征求会后通过，表面看也达到了体现教职工民主权利的效果，但是却僭越了教代会这一程序。

（三）教代会职权落实过程中问题的具体表现通过调研，我们发现教代会职权落实过程中的问题主要体现在以下方面：虽然有关学校教代会的规定已颁布实施，但一些高校没有制定相关的配套制度，导致教代会工作程序不规范、议程不科学；一些高校关注学校宏观发展，仅仅将教代会当作贯彻实施学校决策的手段，不能虚心征求广大教职工关于学校发展的意见和建议；一些高校教代会制度缺乏刚性，如教代会下设的专门委员会缺乏有力的约束和具体操作措施、教代会代表提案得不到及时处理等，这使得教代会职权在实际工作中的有效性大大降低；一些高校教代会工作人员队伍的选拔、任用机制不健全，激励机制不完善，致使教代会工作干部及各专门委员会工作人员对高校教代会的专业知识缺乏，队伍缺乏动力、活力。

三、进一步落实教代会职权的实践及思考在教代会职权落实和功能发挥过程中，有几组关系非常重要。

理顺这些关系，对于进一步发挥教代会的作用大有裨益。

（一）协调好《规定》与学校具体保障措施之间的关系教代会制度体制的完善并不直接与教代会工作好坏相关，要做好教代会工作、落实好教代会职权关键还在于每个高校认真学习和贯彻《规定》要求，出台符合本校实际、体现学校特色的具体保障措施，将教代会职权落到实处，推动本校的发展。

《规定》只是教育部出台的一个宏观指导性文件，具体还需要各地区和各高校根据《规定》再去细化出台相关保障措施，确保教代会职权的落实。

以北京地区为例，《规定》颁布实施后，北京地区短时间内并没有颁布自己的实施意见，这导致了各高校的观望情绪，因为北京市不出台具体意见，各高校也无法据此修改本校的教代会方面的规章制度。

所幸中共北京市委教育工作委员会、北京市教育委员会和中国教育工会北京市委员会联合发文的《关于加强新形势下高等学校教职工代表大会的工作意见》（京教工〔2014〕39号）已于日前颁布实施，同时还发布了《北京市高等学校教职工代表大会工作细则》，文件对《规定》的内容进行了细化，一些《规定》中未曾明确的问题得以明确，这为北京地区高校据此修订本校教代会相关制度文件、进而保障教代会职权落实奠定了基础。

（二）协调好教代会代表与非教代会代表之间的关系教职工代表是教代会的主体，不仅代表自己，更代表着广大非教代会代表的教职工，要为更多的教职工理性地表达诉求，因此，选好教代会代表、培养代表能力对于行使和落实教代会职权尤为重要。

当前，教代会制度虽然得以贯彻实施，但一些学校教代会代表的产生不规范、不科学，代表的部门分布、年龄结构、性别构成等不尽合理，如行政管理岗位的代表占比太高而教师代表比例较小，这与《规定》中教师代表要占到60%的要求不符；还有一些学校教代会代表不称职、不负责，代表能力低下，连自己都代表不了，更谈不上代表广大教职工；更为普遍的是，《规定》明文规定“凡与学校签订聘任聘用合同、具有聘任聘用关系的教职工，均可当选为教职工代表大会代表”，但在具体实践中，很多学校的教代会代表只从事业编制在职教职工中产生，把更多的非事业编制教职工排除在外。