省管县公共事业管理案例分析报告

《公共事业管理案例分析》

案例分析报告

案例名称：省管县

2015年 5月 15日

一、案例简介：

“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。

所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

对于这个问题，各省都在探索者扩权强县，改市管县为省管县的发展模式。比较成功的有安徽，浙江等地的强县模式。但目前来说改市管县为省管县仍然具有很大困难。

二、研究的问题：

A、当前推进省直管县面临的主要困难（障碍）？解决对策？

B、各省当前省直管县改革的主要模式（详细讲解模式的具体内容）？取得的效果？

C、省直管县改革所需条件？省直管县体制的利弊分析？如何完善该体制？省直管县会完全取代省市县模式吗，为什么？

D、当前中国省、市、县管理体制形成的历史，目前存在的主要问题及成因？

E、中国古代地方管理体制回顾、民国省市县管理体制回顾、国外做法介绍，可借鉴之处。

三、研究现状：

1.《我国“强权扩县”改革研究综述》本文选取了近年来被引用次数最多的部分文献作为参考，对“强县扩权”改革从内容，实施效果上做了分析综述。

2.《我国省管县改革的现状与对策研究》

我国行政管理体制正在进行深刻的变革,其中省县管理体制成了改革的一个热点。我国现行的市管县体制存在着严重的问题,已经不再适合市场经济的发展:机构臃肿,人员众多,关系复杂,责任不明,管理效率低下。要克服这些缺点,适应省县管理体制改革的需要,推行省直管县市体制改革,迫在眉睫

3.《海南省行政管理体制改革研究》

论文回顾了海南1988年建省以来行政管理体制改革的基本情况,重点同顾了海南行政建制的历史沿革、海南建省初期的“小政府、大社会”体制和省直管市县体制的基本情况。

论文分析了国内外有关行政管理体制改革的研究现状,对相关理论进行了综述,主要包括行政组织理论、现代西方行政改革理论和实践、当代世界行政区划的三大模式及其影响、行政区划的依据、国内省管县的理论和实践等。

4.《中国市管县体制变迁与制度创新研究》

所谓的市管县体制，简而言之，就是由市管辖若干县，以经济发达的城市为核心带动周围农村地区共同发展的行政管理体制。这一体制涉及到二个层面的内容：一是从层级治理角度看，市管县体制就是省县间的中间层政府——地级市以上级政府的身份对下级地方行政单位——县进行管辖。二是从功能作用角度看，市管县体制就是由经济发达的城市政府带动经济相对落后的周围农村地区，实现城乡协调发展的一种体制。

5.《关于在我国建立“省直管县”体制的探索研究》

目前的“市管县”体制已严重阻碍了县域经济的发展。对“市管县”体制进行改革，建立“省直管县”体制是深化行政体制改革推动经济发展的必然趋势和战略选择。随着我国市场经济体制的逐步建立，行政管理体制需要不断变革和完善，“省直管县”体制改革成为其中的一个热点。它可以通过扩大管理幅度，减少管理层次，提高行政效率。

省直管县主要包括：一是“强县扩权”改革；二是实行省直管县的财政体制。“强县扩权”是指对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。省直管县的财政体制即用集权的办法，通过行政控制的手段，确保县级财政优先用于县乡工资发放，并用行政控制手段，约束县乡债务失控的问题。

案例分析：

一、案例背景信息：

郡县治则天下安，县域强则国家富。

县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。

因此，对于一县之“长”们来说，其实，他们工作中有两个“婆婆”——省、市两级领导。

不过现在，两个“婆婆”的历史已在改写。

一种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。

而在这之前的14年间，“强县扩权”、“扩权强县”已经被越来越多的省份试点推行。通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快，“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。与此同时，“强县扩权”还对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县”改革的第一步。

“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。

所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

对现有的“市管县”这一行政管理模式，批评者认为，其管理效率太低，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。

早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。

浙江省持续10多年的改革示范效应，带动了其它地区此项改革的进展。自2002年以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省

份，先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”。

不少专家认为，“省管县”这一改革，带来的是地方权力的再分配，最终将带来中国行政区划的大变革，即取消地级市，建立省县两级政府。尽管各方对这一政府层级的改革模式争论不一，但减少政府层级的思路无疑是大方向。

“省管县”改革：有望全面积极推进

从2002年开始实施的“省管县”改革有望全面积极推进。

“到目前为止，全国已经有18个省试点‘省管县’。今年估计还会再增加两个省，应该能超过20个。”6月7日，财政部预算司地方处副处长蔡强接受《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)采访时表示。

据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的省管县。在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”，市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。

“由于省管县从财政角度已基本铺开，财政部预算司目前正考虑出台一个‘省管县’的具体指导意见，主要是总结一些地方的做法，把大家认可的经验肯定下来。同时对‘省管县’提出相对具体的要求。现在正着手准备，最快估计在第三季度就能出来。”蔡强副处长告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)，“但是推行‘省管县’，各个省政府的管理半径和管理能力将遭遇挑战。”

二、问题分析：

应用的原理：参照古代和西方国家的地方行政管理体制，采用符合我国国情

的“省管县”制度。实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。这种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。

问题的表现：

(一)“小马拉大车”问题依然存在，并未带动所辖县的发展。

(二)层次过多，加大了行政管理成本。

(三)城市虚化现象严重,城乡差距过大。

(四)核心型地区，垂直一体化的市管县体制导致市“吃”县、市“刮”

县、市“卡”县现象。

(五) 匀质型地区，市管县体制逐渐失效。

（六）县的两个婆家不好得罪，具体政务交叉分配管理部完善。

形成原因：

虽然《宪法》规定地方行政区划体系分为省、县、乡三级，而在实际中，在省县之间

东北试点省直管县却存在着一级建制———地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局。市管县体制的发展延续有着非常复杂的原因，但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，因层级过多而导致的问题日益显现。首先是影响行政管理高效运转。实行市管县体制后，地区一级政权由过去

的虚设变为实置，从而在省与县之间多出一个环节。凡是县向省请示的工作，无论是政策性的，还是业务性的，可以直接与省沟通的，要通过市里的审查和推荐，形成“效率漏斗”，大大降低了行政效率。有些中央和省都已完全下放的审批权限却被市里截留，处在经济建设第一线的县域权力渐小，责任重大，责权利不对等。

市县争利严重，影响县域经济发展是第二个问题。市管县后，县要接受市的领导。但市和县始终都分别是各自区域利益的主体代表，承担着不同的责任，享受着各自的经济利益。从各地情况来看，在工作上市把县当作自己的附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，从而引发两个利益主体的冲突。市里在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市区。“市压县、市刮县、市吃县”的问题的确存在，有些市、县争利中，市不惜运用行政手段强行解决，县只能服从。

由于市区经济控制力小，不足以带动县域经济的发展。有一些地级市经济实力偏小，在这种情况下，市比较多地只顾自己的发展，把资源、要素和精力比较多地放在发展市区经济上，甚至从下面“抽血”，从而无力扶持县域经济发展，更无力顾及到大部分农村的发展，使得区域经济发展失衡，“三农”问题难以解决。

确定根本原因：

随着我国政治、经济体制改革的不断深入和市场经济体系的确立与完善，市管县体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显。

三、对策建议或方案：

建议：1 建议保持一致地方区划单位的稳定性

2 因地制宜，减少层级，扩大管理幅度

3 适应城市化发展趋势，加快城镇化进程

4 加强县的财政、行政权力，市政府逐渐放权给县政府，最终演变成为

市县平级，取消市级行政单位。

5 多县试点，特别是在发达县试点，寻找成功范例推广。

四、评估决策：

可行性分析：

市场经济打破了传统体制下的政府管理模式，资源配置由政府主导型转向市场主导型，政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。这从根本上减轻了各级政府的工作量，尤其是中央和省级政府，这就为省直管县提供了可能。

现行架构技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件。随着电话、电视的普及，特别是计算机、远程通讯等现代技术手段的运用及提高，政府间传递信息的流程明显缩短，信息的时效性和准确性大大增强。铁路、高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达，使得省与县之间的空间距离变得越来越短。

公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看，政府逐渐扁平化管理也是大势所趋，最终有利于减少行政成本和提高行政工作效率，

美国管理专家还提出了“用企业精神改造政府”的重要观点。

省直管县更是壮大县域经济要有新举措的需要。十六大首次提出发展壮大县域经济的思想后，国家和省级政府将统一制定大的经济政策、社会政策，市一级只能发挥中间传递作用，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。而且，市同县在发展问题上具有很多同构性。省直管县，市可以集中精力治理城区，县可以专心致志发展县域经济、治理乡村。

科学性：遵照了中国社会发展的的规律，科学地分析了当前中国各市县的经济

政治实情，符合了人民群众的根本需求。当前我国的经济发展水平显著提高，强县越来越多，市级功能逐渐弱化。

可能性：

指导文件

2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”党的十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。

《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”

《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。

2009年2月《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》公布，文件提出要推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。

所需条件

一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”成本。

省管县二是县级经济的自身发展能力。省管县后，县作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县（市）在扩权之后．经济仍然不能得以发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省直管县的意义。

三是市级财政实力。如果市级财力较弱，县级财力较强，省直管县，对县的发展成效就会较好；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则市管县对县的发展效果更好。

四是市和所管理的县是两个独立平行发展的经济实体，彼此除行政上的隶属关系外，经济等其它方面的关系不大。五是有相应配套的行政区划改革。

六是同一区域内的市和县、县和县之间能够建立相应的发展协调机制。

改革步骤、类型

改革的步骤第一个步骤是目前各省的强县扩权的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。

省管县第二个步骤应当是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。

第三个步骤是市的改革，扩大市辖区范围，临近镇乡或县可改为市辖区，合理调整精简机构和人员，这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是，撤销传统意义上管县的地级市，市县分置，省直管县。

改革的类型

一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆等直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波等副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区，为市的发展留下空间。

二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。

三是在上述两种情况外的大部分区域特别是经济比较发达的区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行省直管县。

进一步思考及展望：

在撤销市级单位中必然会要撤销一些厅级和副厅级的单位和编制，中国厅级的编制人员数量庞大，实行省管县后，必须要合理安排好这些人员的工作。还有市长变县长，级别以下子降下来了，心理上闹情绪。

这个问题可以提升以下县级的行政级别，将市级的工作人员按行政级别和能力安排到各个省县的工作岗位。

五、参考文献：

1、曾小慧，《“省管县”体制改革文献综述》，《哲学社会科学版》，2010-10-25

2、马霄，《中国“省管县”体制改革研究》，中国江苏党委党校，2013-04-01

3、戴军，《省管县体制改革的背景和原则》，《湖南行政学院学报》，2009-09-02

4、孙昭扬，《“省管县”财政管理体制研究》，西南财经大学，2007-04-20

5、王利月，《近年来省管县体制改革研究评述》，《浙江学刊》，2011-0915

小组分工：

总结：

1本次案例活动中全组成员能够积极参与讨论，并发表自己的独特见解，相互包

容和理解各自的意见。虽然有些成员不够主动，而且很少面对面交流，但也能很好地完成对案例。以后需要加强小组面对面交流，教育和鼓励少发言的成员多积极主动地参与。

2 通过上网和书籍查找各种资料分析案例所需材料，经过小组激烈讨论，记录各种意见，实行组长一票否决制，保留个人意见，通过定型的意见组织表达和写报告。