专题七 法规清理制度

专项清理的优越性在于针对性强，能够集中时间和力量解 决某一方面或某一领域的问题，使得各种法规范性文件关于 某一方面或某一领域的问题达到高度统一与协调。 根据我国的实际情况，笔者认为，建立我国规范化的法 规清理制度应当采用定期清理与专项清理相结合的方式，定 期清理一般以一年为时限，各立法主体确定一年的某阶段时 间为法的清理工作时间，制定法的清理工作计划与目标 ； 专项清理可以每年确定某一方面的内容为重点，比如行政处 罚、涉外经济法规、税收等。
中华人民共和国成立以来，我国可以说采取了三次大规模 的集中清理活动：第一次是第一部宪法制定以后，对我国解放 以后制定的相关法律法规进行清理；第二次是在十一届三中全 会以后，对文革以前的法律法规进行大规模的清理；第三次是 从2000年以来，我国加入世贸组织以后，为履行入世之承诺， 对我国现行的法律法规、规章进行的大规模的清理。因此，这 样看来，集中清理一般是发生于重大的历史变革时期，为适应 历史变革的需要，对现行的法律法规规章进行的清理活动。
第三、法的清理是遵循法定程序的活动。法的清理是有权 机关遵循一定程序进行的活动。虽然在我国相关的法律法规中 并没有明确法的清理程序规定，但立法实践中形成了一些规范 的程序，一般由特定机关的工作机构对现行法律法规进行分类、 整理与审查，提出清理的意见（或报告）；其次交由立法机关 审议通过；最后是公布清理决定。比如六届人大常委会法制工 作委员会向六届全国人大常委会提交了《关于1978年以前颁布 的的法律进行清理情况和意见》，六届全国人大常务委员会第 23次会议通过了《关于批准法制工作委员会关于对1978年以前 颁布的法律进行清理情况和意见报告的决定》。
23.1 法规清理的内涵
我国学者周旺生对法的清理作出了这样的界定： “法的清理是指法定有权的国家政权机关，在自己 的职权范围内，按照一定的方法，对一国现存的规 范性法的文件进行审查，解决这些规范性法的文件 是否继续适用或是否需要加以变动（修改、补充或 废止）问题的专门活动。”
—— 周旺生主编：《立法学》，法律出版社2000年第2版，第自己制定的法律规范是否 与上位法相抵触、相互之间是否存在冲突，是否继续有效进 行全面审查并作出决定的一种解决法律规范冲突机制。” (刘莘主编：《国内法律冲突与立法对策》，中国政法大学 出版社2003年版，第174页。)法的清理机制包括这样一些内 容：法的清理主体、法的清理权限以及法的清理程序等。 法的清理主体
一般来讲，法的清理遵循着“谁制定，谁清理”的原 则，即是说，法规范性文件是由什么样的立法主体制定出来 的，对法规范性文件进行的清理工作也应当由其来完成。这 也就说明了，法的清理行使立法职权的活动。只有国家的法 律法规赋予其立法职权的前提下才能进行法的清理工作，不 是说其他主体就能拥有对冲突的法律进行清理的权限。
(三)法的清理程序 法的清理活动也是一项立法活动，因此，法的清理程序也须遵 循立法活动遵循的一般或基本的程序： 第一、法的清理案的提出。法律案的提出是属于特定的主体， 在其职权范围内提出的属于立法主体立法事项范围内的法律案。 不同的立法主体有着不同的立法提案权主体的范围，如全国人大 常委会，其立法提案权主体的范围包括：国务院、中央军事委员 会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门 委员会、常委会组成人员十人以上联名等。对于法的清理案的提 出，我国实践中的做法，主要是由立法主体的法制工作机构提出， 比如全国人大的法律委员会；全国人大常委会的法制工作委员会； 国务院的法制局（办）等。笔者认为，法的清理案的提出应该具 有专属性，只能为立法主体的组成机构一般是法制工制机构提出， 为什么呢？
法的清理主体也就是立法主体，那么法的清理活动是否可 授权其他主体代为进行呢？既然法的清理活动也是立法活动 的内容，国家对立法活动的授权行为作出了许可的规定（虽 然有一定的限制），因此法的清理也可以授权其他主体来完 成。因此，立法主体或其授权的主体都可以进行法的清理活 动。 法的清理权限 既然法的清理活动是一定的立法主体或授权主体才能进行 的活动，也就说明了法的清理活动是在一定权限范围内进行 的。立法主体或授权主体进行法的清理活动的权限也就是仅 限于立法主体制定的法规范性文件的范围。前面说了“谁制 定，谁清理”，清理的法规范性文件范围也就仅限于其所制 定的法规范性文件的范围。
决议指出，所有从1949年10月1日以来由中央人民政府制定的、 批准的法律、法令，除同宪法相抵触的以外，一律继续有效。 根据这一决议，国务院在1955年对原政务院及其所属各部门 发布的法规进行了一次清理。第二次是在十一届三中全会以 后，为消除“文革”法律秩序造成的混乱状况，五届全国人 大常委会第12次会议通过了《关于中华人民共和国建国以来 制定的法律、法令效力问题的决议》，宣告建国以来制定的 法律、法令，除同第五届全国人大及其常委会制定的宪法、 法律相抵触的以外，继续有效。国务院其后开展了一系列的 法规清理工作。第三次是为迎接入世正在进行的法律、法规 与规章的清理工作。我国成为世界贸易组织成员国以后，为 履行对外承诺，保证法律、法规、规规章与世贸
2、定期清理。对法律法规的定期清理，就是把清理工作作 为立法主体的常规性工作，每间隔一段时间就对其制定的法规 范性文件进行的清理活动。
法的定期清理，有利于及时协调法与法之间、法与社会变化 和社会需求之间的关系，从而能够及时地发现与避免立法冲突， 防止集中清理所带来的不良影响。 建立规范性的定期清理制度有利于维护社会主义法制的统一， 消除或避免立法冲突有积极的意义，为此，1985年，国务院办 公厅发布41号文件，规定今后国务院各部门和各省、自治区、 直辖市人民政府每年对法规清理一次，做到该废的废，该改的 改，该立的立，使国务院和地方人民政府清理法规工作经常化、 制度化（李步云、汪永清主编：《中国立法的基本理论和制度》，中国法 制出版社1999年版，第392页。）这种清理的范围还是比较小的，作 为一项制度性规定，它不仅应适用于政府的立法，对于地方人 大的立法也需采取定期清理制度。合理的做法是，全国人大作 出一项关于定期清理的决议，要求所有的立法主体每年对法律 法规清理一次，对定期清理的时间、程序、效力等作出明确的 制度化规定。
3、专项清理。专项清理一般是针对一定内容的法规范性文 件所进行的清理。比如说1996 年我国的《行政处罚法》出台， 但是在这项法规出台之前，我国的行政处罚制度非常混乱，行 政法规、地方性法规、各种规章都乱设处罚，处罚的种类与幅 度也是多种多样。《行政处罚法》的出台就是为了治理这种乱 设处罚问题，规范行政处罚的运作。所以该法在其附则中要求， 本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符 合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在 1997年12月 31日前修订完毕。根据这一要求，国务院及其各部 委、地方人大及其政府对各自法规、规章中有关行政处罚的规 定进行一次专项清理的工作。“截止1997年11 月，仅省、自治 区、直辖市和较大的市的政府共修订规章 1570 多件，废止规章 约1200多件；国务院有关部门修订规章210多件，废止规章30多 件。”（刘莘主编：《国内法律冲突与立法对策》，中国政法 大学出版社2003年版，第176页。）
规则相符合，全国人大及其常委会、国务院从2000年开始对 有关法律、法规、规章进行清理，目前这项工作正在进行之 中。同时我国也开展了一系列的专项法规清理活动，比如 1996年3月，八届全国人大四次会议通过了《行政处罚法》， 为了克服、制止乱处罚、滥处罚问题，行政处罚法对行政处 罚的设定权、实施主体及处罚程序等作了明确规定，并规定 “本法公布前制定的法规、规章关于行政处罚的规定与本法 不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订， 在1997年12月31日前修订完毕。”该法颁布后，国务院及其 各部门和各省、自治区、直辖市、较大的市人大常务委员会 即展开了法规、规章的清理工作。
从法的清理内涵的界定以及实践中的操作来看： 第一、法的清理是一项立法活动。法的清理是对现行存 在的法律、法规、规章等依一定有方法和原则进行分类、整 理、审查，并在必要时，即存在立法冲突时，依法定职权和 程序进行必要的修改、补充甚至废止的行为，实质上是法的 立、改、废的活动，因而是一项立法活动。
第二、法的清理是有权机关进行的工作。法的清理一项 严肃的活动，不是任何其他机关或个人都能进行的，只有国 家特定的政权机关也即享有立法权的机关才能为之的活动。 享有立法权的国家机关进行的法的清理活动也只是在其权限 范围内，一般来说，遵循“谁制定，谁清理”的原则，有权 制定的机关在其制定的法规范性文件的范围内清理有关法规。 此一特征将其与法规（或法律）汇编区别开来，虽然我国立 法机关也进行法律汇编，如全国人大常委会、国务院的法律 法规汇编，但其他主体如高等学校、出版社等也进行法律法 规汇编工作，它不是立法活动，它不能对法规范性文件进行 立、改、废的工作。
专题七 法规清理制度
在我国一元两级多层的立法体制状态下，立法主 体的权限不明晰造成了我国立法冲突的不可避免； 更重要的是，在立法为本部门、本地方谋利益的情 况下，中央立法与地方立法的冲突、地方立法之间 的冲突也就在所难免。立法的冲突不仅有可能造成 了司法适用的困难，也有可能直接导致冤假错案的 发生。相关法律法规对立法冲突的解决方式的规定 主要有：备案与审查、改变与撤销、立法解释或司 法解释等。在实践中，还有一种解决立法冲突的方 式，那就是法律法规的清理制度。
23.2
法规清理方式
从我国法的清理的实践来看，法的清理方式一般有三种： 1、集中清理。立法主体对较长一段时间以来的所有现行 的法规范性文件进行较大规模的清理活动。这种清理活动从时 间来说，它意味着经历了较长一段时间，是一定的时间跨度； 从数量来说，是该立法主体在特定时间内制定的所有的法规范 性文件。 集中清理有它的积极性与价值：它可以对所有的现行法规 范性文件进行集中审查，一次性地解决较多、较大的问题；但 是它也有不足的地方：集中清理是以一定范围或一定时间的立 法冲突为代价的，它并不是在出现立法冲突时就启用清理机制， 而是待到一定时期集中清理。