_新常态_下的上海土地节约集约利用_庄少勤

“新常态”下的上海土地节约集约利用庄少勤（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.001感谢国土资源部在上海召开此次“全国土地利用管理政策培训”会议，这是对上海国土管理工作的信任，也使我有机会向各位同行汇报近几年上海在土地利用方面的思考和探索。

这些探索是在国土资源部指导下推进的，并学习了兄弟省市的经验，在此表示衷心的感谢。

下面，我从以下四个方面向大家报告：1 上海城市发展和土地利用“新常态”土地利用是为城市发展或区域发展服务的，要把握土地利用的规律，必须把握好城市发展的规律和趋势。

上海作为我国最大的经济中心城市，较早的进入工业化后期或后工业化发展阶段。

目前，城市发展和土地利用主要面临着生态化、人文化、网络化、社会化、数据化、法制化等六个“新常态”特征。

1.1 资源环境紧约束已经成为新常态（生态化）改革开放30年以来，上海城市发展和土地利用以外延式扩张为主，消耗了大量不可再生的土地资源，至2014年底常住人口2425万，已经超过2020年规划目标（1800万）；建设用地总规模3124km2，已接近2020年土地利用总体规划所确定的“天花【编者按】2015年7月27日，国土资源部在上海召开“全国土地利用管理政策培训”会议，上海市规划和国土资源管理局党组书记、局长庄少勤博士作了专题报告。

庄局长的报告全面总结了近年来上海在土地利用方面的思考与探索，系统阐述了当前上海城市发展和土地利用面临的生态化、人文化、网络化、社会化、数据化、法制化等六个“新常态”特征，提出了以“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”基本策略和构建土地利用资源、效能、机制“三位一体”的全生命周期管理体系的上海土地新政顶层设计，介绍了上海落实“五量调控”基本策略、实现土地利用之道的五个方面的具体实践和未来进一步深化的六大着力领域。

该报告具有重要的实践指导作用和理论学术意义，现予全文刊发，以推进国土资源管理和土地利用研究。

关键词：国土资源管理；土地集约节约利用；城市发展；土地新政；顶层设计；探索实践；新常态中图分类号：F293.22 文献标志码：A 文章编号：2095-1329(2015)03-0001-08板”（3226km2），外延式扩张易带来交通拥堵、水资源和能源紧缺、环境污染、城市运行安全等大城市病。

外延式扩张发展方式已经不可持续。

一方面，上海建设用地占陆域面积的45%，远高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大都市（30%左右）的水平，极大地压缩了城市生态空间，不符合生态文明建设和可持续发展的要求。

另一方面，城市的环境问题已经开始凸显，成为制约城市社会经济发展的硬约束。

因此，未来城市发展需要把资源环境问题作为底线，全面落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，守住生态保护（包括耕地保护）红线、人文保护红线、城市开发边界和城市安全运行底线，走以盘活存量为主的创新驱动、内涵增长的可持续发展道路。

1.2 注重城市品质内涵增长已经成为新常态（人文化）人是城市的主体，城市发展必须从社会、经济、环境三个纬度综合考虑，坚持以人为本，满足人的全面发展需求。

亚里士多德曾经说过：“人们为了生活来到城市，为了生活得更好留在城市”。

21世纪是城市的世纪，城市的竞争是人的竞争，大城市的发展不会因为互联网而衰退，反而会因为能提供给人们更多的就业、创业机会和更多更好的人生体验而更加繁荣。

按照马斯洛的需求层次理论，未来城市中人们对于文化、创意等高层次的体验需求将会越来越多。

如何适应人的全面发展需求，尤其要提供更多的人文、创新和社会融合空间，是今后国土资源工作的出发点和落脚点。

同时，以人为本必须强调城市发展的质量和综合效益。

目前上海的土地利用绩效水平与国际标杆城市对比差距明显，尤其在郊区，土地利用绩效差异更大。

因此，资源环境紧约束意味着上海城市发展已经进入了品质时代，土地利用的质量和综合效益是国土资源工作的核心问题，今后城市发展将更加注重以人为本、以质取胜。

1.3 区域城镇群协同发展已经成为新常态（网络化）在全球化、区域一体化背景下，区域空间网络化使城市之间的联系跨越国家和行政范畴，“全球化”城市发展不再以城市规模定位，而是取决于全球化背景下的经济支配力和影响力。

2013年底，中央城镇化工作会议已经明确，“把城市群作为主体形态，促进区域协同发展”。

区域协同以及城乡统筹既包括经济协同发展，也包括交通和公共服务等领域的协同发展。

未来全球城市竞争不再是单个城市的竞争，而是区域竞争或城市网络生态的竞争。

上海建设具有全球竞争力的城市，得益于周边苏州、杭州等全国最优秀城市群落的协同发展。

区域一体化协同发展，使得城市之间的网络关系更为密切，城市生态更有活力，发展格局更宏大了。

因此，上海市新一轮城市总体规划编制过程中特别强调广域的空间格局，更加注重城市群的“网络化、多中心、组团式、集约型”发展。

1.4 城市发展共建共享已经成为新常态（社会化）市场化、法治化和信息化等带来的影响将会使传统的无限政府、管制型政府变成一个有限的法治政府、服务型政府。

其中一个重要特点是，城市治理将在党的领导下和依法治国的轨道上进入一个政府、市场、社会和市民共同参与的共建共治共享的阶段。

城市发展和治理如此，土地利用管理亦如此。

土地利用涉及到政府、社会、企业、个人等多方利益分配问题，因此各方利益均衡机制是土地利用管理改革创新的核心。

无论是城市更新，还是农村土地政策改革试点，都需要社会各方取得最大共识，让个人、集体、国家共享改革发展成果。

1.5 大数据互联互通已经成为新常态（数据化）通常所说的“大（大数据）、云（云计算）、平（网络平台）、移（移动互联网）”，是目前深度信息化的四大特点。

对于国土资源管理来说，“大、云、平、移”中，关键是“大”和“平”。

在深度信息化背景下，国土空间资源数据化是其它数据资源挖潜和应用的基础，也是城市运行和治理现代化的基础。

国土资源与经济、社会、环境等资源数据相互关联，才会充分发挥大数据的应用价值。

因此，国土资源部门的数据平台是智慧城市建设的最基础平台。

未来，大数据不仅能强化国土资源系统的地位和作用，也影响未来政府管理乃至整个城市的运行。

城市会越来越敏感和动态，土地利用工作要充分利用好这一资源和平台优势。

1.6 政府管理法制化已经成为新常态（法制化）互联网时代，我们都已经进入了一个公共权力透明的时代。

党的十八届三中、四中全会强调依法治国的重要性；习总书记强调要用法治的思维开展工作，在法治的轨道上开展工作，政府管理法制化已经成为一种发展“新常态”和工作“新生态”。

土地部门作为典型的“三公”部门、高风险行业，牵涉的利益诉求与冲突较多，必须坚守依法、公正、清廉的底线，将“守纪律、讲规矩”落到实处，全面贯彻落实依法治国方针，完善“制度+科技”的工作体系。

今后公权力运行的规则必然是“在笼子里用权，在法治轨道上行政，在阳光下做事”。

以上六个“新常态”是我个人对当前城市发展、城市治理和土地利用趋势的粗浅认识，仅供大家参考。

上海土地利用工作必须主动服务于城市可持续发展的需要，土地利用管理政策的设计必须以适应城市发展规律为基本前提。

2 上海土地新政顶层设计上海市已经进入“创新驱动发展、经济转型升级”的关键时期。

面对上海城市发展的新常态、新要求，2013年下半年，根据上海市委、市政府要求，我局开展了“关于进一步提高土地节约集约利用水平，促进上海转型发展的政策机制研究”，提出了土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略，构建了土地利用资源、效能、机制“三位一体”的全生命周期管理体系，并通过了市委、市政府审议。

2014年初，市政府颁布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发[2014]14号），正式确立了本市土地节约集约利用新政的总体架构和实施路径。

2.1 “五量调控”基本策略（1）总量锁定——严格规划管控，锁定建设用地规模范围上海面临着城市发展规模膨胀和生态环境压力，必须将“底线约束”放在首位，“锁定”上海未来发展的终极规模，以土地利用方式转变倒逼城市转型发展。

因此，文件明确了上海城市发展建设用地总规模的终极目标，将2020年规划建设用地规模3226km2作为上海未来建设用地的“终极规模”予以锁定，并力争实现“负增长”（3200km2）。

通过永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界“三线”划定工作，落实规划管控，强化“底线”思维，严守耕地与生态用地红线。

（2）增量递减——完善增减挂钩机制，促进建设用地“减量化”对上海而言，土地增量管理的关键点是如何“减量化”。

对应有限的新增建设用地空间，本市实施了年度新增建设用地计划稳中有降、逐年递减的策略。

为确保“减量化”工作落实，进一步完善新增建设用地计划管理和“增减挂钩”机制，实行差别化供应措施；加大新增建设用地计划与集中建设区外“减量化”的关联力度，将区（县）年度新增建设用地计划与现状低效建设用地盘活和“减量化”等工作相关联，新增经营性建设用地出让必须使用“减量化”形成的建设用地和耕地占补平衡指标。

（3）存量优化——实施城市更新，优化建设用地结构功能布局存量优化不仅仅是就地盘活或重建，还包括对存量建设用地布局、结构、功能的优化，是资源空间的重构、产业结构的调整、城市功能的优化。

上海城市发展必须以存量优化作为土地利用的主要方式，把内涵增长作为土地发展模式，推进城市有机更新。

主要途径包括通过开展中心城区城市更新，支持多渠道实施“城中村”改造，促进存量工业用地调整升级，创新土地收储利益平衡机制等，实现城乡建设用地统筹开发和优化利用，进一步优化城乡建设用地布局和结构。

（4）流量增效——发挥市场机制，保障土地利用实际效率该流量不同于平常所说的指标流量，而是指土地市场流量。

土地利用不是空间纬度问题，土地资源的供求和价值的实现既包含市场流量纬度，也包含时间纬度。

因此，我们强调实施土地全要素、全生命周期管理制度，全要素要求土地利用不仅看土地经济指标，还要看社会、环境、建设、运营等全要素指标，与城市发展大目标适应。

对于工业用地，将一般工业用地出让年期由最高50年调整为不超过20年，出发点是为了控制低端工业用地，尤其要限制低价拿地高价卖地的工业地产投机行为，对于真正发展符合上海城市功能的实体经济且发展前景较好的企业，将继续支持其长期利用好土地资源；同时，鼓励产业园区开发工业用地并长期持有物业，出租用于支持中小企业低成本发展，支持大众创新、万众创业。

对于经营性用地，主要强调建立物业持有共同发展机制。

目前，开发商主要以土地开发、出售物业为主，很少自己经营管理，容易造成开发规模过剩、配套功能缺乏、物业品质不高等问题，一方面冲击现有房地产市场，另一方面不产生城市功能及税收，造成土地资源闲置浪费。