MPA区域公共管理案例分析——云南省阳宗海水体砷污染事件案例研究

云南省阳宗海水体砷污染事件案例前言：位于昆明市和玉溪市交界处的阳宗海自2002年以来，水质连续6年保持优良，是云南省九大高原湖泊中的一颗耀眼明珠。

然而从2008年6月起，这颗高原明珠悄悄地发生了一些变化。

微风拂过，湖水依然清澈，但是水体中砷含量却严重超标。

祖辈居住在海边、靠海生存的2.65万人陷入了困境。

阳宗海位于昆明市和玉溪市交界处，地跨澄江、呈贡、宜良三县之间，属珠江流域南盘江水系。

海拔1770米，南北长约12公里，湖泊面积约31平方公里，总蓄水量6.04亿立方米，是云南九大高原湖泊之一。

2002年以来，阳宗海连续近6年保持二类水质。

2007年9月以前，湖水砷浓度均值不到每升0.006毫克。

2008年4月以来，位于阳宗海东岸的宜良县环境监测站监测到湖水砷浓度出现异常波动并持续上升，6月份砷浓度均值达0.055mg/L，超过国家Ш类水限制，于是将情况上报省环保局。

后云南省环境监测中心站、昆明市环境监测中心、玉溪市环境监测中心即对阳宗海实施加频、加密监测，至7月16日砷浓度达0.102mg/L，超过国家V类水限制。

7月30日，全湖平均值为0.116毫克/升，超过五类水质标准0.16倍，类别为劣五类。

9月16日，湖水砷浓度监测值高达每升0.128毫克，远远超过每升0.05毫克的饮用水安全标准。

谁是罪魁祸首2008年9月13日，云南省公安机关对此事件立案侦查，证实阳宗海水体砷浓度增加不是自然地质因素造成，并排除了砷污染源来自阳宗海入湖河流。

经省环保局对阳宗海周边及入湖河道沿岸企业进行紧急检查，排查出8家企业有环境违法行为，并初步确定云南澄江锦业工贸有限公司（以下简称锦业公司）是本次阳宗海砷污染的嫌疑对象。

经过进一步调查，发现锦业公司在生产项目建设、涉高砷化工生产过程中，使用砷含量超过国家标准的锌精矿灯原料；未建设规范的生产废水收集、循环系统及工业固体废物堆场；含砷声场废水长期通过明沟、暗管排放到厂区内最低凹处没有经过防渗漏处理的土池内，并抽取废水至未做任何防渗处理的洗矿循环水池进行磷矿石洗矿作业；将含砷固体废物磷石膏倾倒于厂区外三个未经防渗漏、防流失处理的露天堆场堆放；雨季降水量大时直接将土池内的含砷废水抽排至厂区东北侧邻近阳宗海的磷石膏渣场放任自流。

据此，锦业公司被最终确定为造成本次阳宗海水体砷污染的主要污染源。

云南澄江锦业工贸有限公司，原为澄江磷肥厂，始建于1996年5月，是一家集硫酸、过磷酸钙、磷酸一铵生产为一体的综合性磷肥企业。

该公司地处玉溪市澄江县北部阳宗海西南端，位于阳宗海二级保护区内，距阳宗海1.5公里。

2001年至2006年，该公司年产5-6万吨硫化锌制酸项目、年产8万吨磷酸一铵生产项目分别得到阳宗海管理处确认同意进行技改或投产，并经玉溪市环保局审批通过。

玉溪市环保局曾于2002年提出“由于该厂位于阳宗海二级保护区内，今后不得再扩大生产规模”，但2006年年产8万吨磷酸一铵生产项目还是获得审批。

2006年，省环保局两次对阳宗海周边工业企业进行检查，发现锦业公司存在排污口不规范、外排烟尘超标、环保设施未建成即擅自投入生产等问题，要求“玉溪市环保局责令该公司年产8万吨磷酸一铵生产线技改项目停止生产，处10万元以下罚款，责令该公司立即改正环境违法行为，在规定时限内完成整改。

”玉溪市环保局责令锦业公司停产，在完善环保治理设施后才能试生产，但在锦业公司环保设施一直未完善的情况下，又核发了排污许可证，许可试生产。

2006年，省环保局把“昆石高速公路边澄江锦业工贸等企业违法排污整治问题”作为省级挂牌督办事项。

2007年，省环保局向社会曝光了包括锦业公司等17个环境违法违规典型事项，要求昆明市、玉溪市对阳宗海周边工业企业紧急开展清查，要求玉溪市依法责令锦业公司停产整改、并处高限罚款。

同时，责令两市三县的环保部门将其纳入日常监管范围，加大对沿湖工业企业的监管力度。

同年10月，玉溪市环保局对锦业公司进行了罚款，并责令停止生产进行整改。

2008年7月，玉溪市政府责令阳宗海周边的锦业公司、澄江县阳宗耐火材料厂、云南澄江阳宗海化工有限公司、澄江县团山磷化工厂等四家存在环保措施落实不到位、环保设备运行不正常等情况的化工企业进行停产治理。

同时，对昆明柏联房地产开发有限公司昆明柏联温泉旅游分公司、春城湖畔旅游置业发展有限公司、宜良县汤池镇邱洪明废油废塑料回收厂等存在不同程度的环境违法行为的企业进行整顿。

自2001年2008年，玉溪市、澄江县环保部门对锦业公司未批先建、违法排污、环保设施不到位等环境违法行为，先后进行了15次处罚，累计罚款71.39万元。

其他如整改通知等形式的监督则次数更多。

但是“以罚代管”，并未能纠正渣场、生产废水池等重点配套环保设施未建等问题，锦业公司违法整改也没有得到落实。

令人瞠目结舌的是，锦业公司曾6次受到市、县政府表彰奖励。

其中，规格最高的是被玉溪市政府评为2003~2004年度玉溪“守信用重合同企业”，被授予澄江县民营企业“重点保护单位”，其产品被评为云南省级优秀产品。

从2005年至2008年6月锦业公司实现工业总产值61764.7万元，利润总额4003万元，上交税金1162.8万元，是玉溪市的“纳税大户”。

9月15日，玉溪市政府责令澄江县政府对锦业公司依法实施关闭。

9月16日，锦业公司被强行关闭。

2009年6月，澄江县人民法院对阳宗海砷污染案件做出一审判决，判决认定被告锦业公司犯重大环境污染事故罪，判处罚金1600万元；该公司负责人李大宏等3人犯重大环境污染事故罪，各判处有期徒刑3-4年，并处罚金15-30万元。

后悔莫及的村民：“我们靠什么生活？”谭葛营村17公里范围内富藏高品位的磷矿，玉溪市澄江县被勘探埋藏6亿吨以上的磷矿，足以帮助磷肥厂发展迅猛。

当时几乎所有的村民都同意引进工厂。

1994年年底，谭葛营村提供湖边一块洼地开始建澄江磷肥厂。

因为提供土地，村民们每人分得数几千元。

帮助工厂基建的村民每天可以获取30元报酬。

工厂建成后，村民们每人又分到数千元，“也可以不用干活了”，所以一开始，村民对建厂的事情很支持。

但是情况越来越出乎村民们的预料，他们惊恐地发现，厂的烟囟里冒出的烟变色，气味剌鼻，人闻了头晕、胸闷。

村民们种植的庄稼出现大幅度减产甚至绝收的现象。

原来村民们主要种植作物是烟草，年收入在六千到一万元左右。

磷肥厂建成后，落了化工厂烟尘的烟叶一经烘烤，就变成了黑色，没法卖出好价钱。

村里人不得不改种玉米等其他经济价值比较低的蔬菜作物。

就算这样，种植到地里的蔬菜还是会出现绝苗的问题。

面对村里越来越差的生活环境，面对种什么死什么的土地，村民们感到担忧和恐惧，曾经试过聚集几十个人，堵在锦业公司门前的道路上，集体向公司的负责人表示抗议，但是公司的负责人要不将他们拒之门外不理，要不就坚决否认有污染行为，甚至有时候发生激烈冲撞。

村民们也多次由村委会向县政府反映，或者到政府有关部门上访，甚至采取过过激行为。

虽然政府和环保部门都知道这件事情，也对该企业进行过处罚，但措施没有落实，问题一直得不到解决。

2008年9月以来，各大媒体、网络均对云南省阳宗海砷污染事件进行追踪报道。

地方政府被媒体推上舆论的风口浪尖。

最早公开提及的是《2008昆明市环保简报第21期》，8月25日被环境保护部网站和知名环保NGO绿色记者沙龙转载。

重量级报道分别有新华社17日晚间的《云南严肃查处一起水体污染事件相关企业被严查责任人被刑拘》，19日的《受砷污染的阳宗海全面实施“三禁”》，《人民日报》19日的《云南严肃查处阳宗海污染事件污染企业被关停》，《中国青年报》19日的《政府表彰的重点企业竟是污染大户》，22日的《云南阳宗海砷污染事件当地环保官员称不知情》。

路透社曾援引新华社客观事件动态报导，在全球发布《云南高原湖泊阳宗海遭到砷污染》。

网上关于阳宗海事件的舆论也受到影响，媒体要求问责之声不绝于耳。

9月18日，云南网发表网友评论《阳宗海边的较量》，9月23日，新华网发表评论《环保部门成了地方政府养的“猫”?》，人民网转引红网网评《地方政府“三不查”、企业“三不怕”？》，凤凰网发表评论《云南阳宗海砷污染无官员致歉当地启动问责制》，和讯网发表评论《“不知情”是更大的失职》。

阳宗海砷污染事件引起了中央政府和全国人民的广泛关注。

如今，阳宗海沿湖的7个村子和相关企业随处可见“三禁”告示牌：禁止饮用阳宗海的水，禁止用阳宗海的水游泳和洗浴，禁止捕捞阳宗海的水产品。

澄江县阳宗镇的村民说，村民祖祖辈辈都喝阳宗海的水，在湖里捕鱼或湖边种地时，渴了都会直接喝湖里的水。

有的村平时喝水用的水井淌出的水也有问题，现在村民都不敢再喝湖水，喂牲畜也不再用湖水。

经过有关部门妥善处理，他们现在生活包括生产用水并不困难，但是大家都得去指定的地点打水。

村民葛大姐还多了一层忧虑，“我们已经喝了那么多年，现在还年轻，没出现什么问题，如果老了以后出现问题怎么办呢?”据调查，阳宗海沿岸有上千村民靠捕鱼为生，打鱼的收入占到90%以上，靠捕鱼每年能收入2到4万元左右，供养一家老小、小孩读书，日子还过得去。

实行三禁后，他们被迫收拾渔具上岸，生活来源成为他们目前面临的最大难题。

受到影响的渔民涉及5个村民小组、226户居民、303条渔船。

阳宗镇北斗村的李阿姨说，“我家下了2个地网，里面的小虾全死了。

以前起网时也有过部分小虾死亡的情况，但像这样一笼全死的，今年还是第一次碰到。

”渔民们都在拆除自家的鱼网，渔船都禁止在阳宗海进行捕鱼作业。

“不捕鱼，我们靠什么生活？”村民们向政府提出忧虑。

澄江县副县长朱应生表示：“县里对这些以打鱼为生的村民今后的安置问题也研究过，县里将引导村民转行。

”政府以每公斤7元钱的价格收购了渔船，渔民重新拿起锄头下地务农，一部分出去打工，大部分则赋闲在家。

这些世代相传的渔民已经离开水面失业了。

阳宗镇新街村村民李小克2007年贷款60多万元开办了水产品加工冷冻厂，没想到刚刚建好，就发生了阳宗海污染事件，准备发往汕头的30吨鱼因此无法发运，亏了二十多万。

在污染事件后，他成为阳宗海沿湖村民经济损失最大的一人。

春城湖畔高尔夫球度假村，坐落于清澈迷人的阳宗海湖畔，是世界最优美的高尔夫球度假村之一，被誉为亚洲的高尔夫天堂。

昆明春城湖畔旅游置业发展有限公司总经理刘传财说，“目前度假村内绿化灌溉用水是抽取阳宗海水，冲凉、冲厕是用抽取并净化过的地下水，餐饮和饮用水全部是用矿泉水。

”。

但是村民们同时反映，春城湖畔高尔夫球度假村为了使人工种植的草坪不长杂草、保持新绿而“大量喷洒杀虫剂、杀菌剂和除草剂等，所需的化学用品多达几十种，所使用的药量则高达农业用药的7倍”，这些药剂被雨水冲刷后，同样流向阳宗海。

与施家嘴村仅一墙之隔的一家被誉为“中国最美度假酒店”的温泉酒店，当时每天有数以百吨的生活废水直接排向阳宗海。