城市基础设施民营化

实施有效的监督
“监测的目的是在合理的价位上获取良好的服务，而不是故意找茬”。——萨瓦斯 一般来说，服务项目越复杂越专业，工作越难以描述，承包商就越有信息上的优势， 管理者就越难以监测。在这种不完全的合同中，管理者可以通过三种手段以弥补在监测上的不 足，从而确保承包商出色地履行合同。这三种手段是：确保承包商与管理者有着同样的价值观， 即致力于为公众提供优质的公共服务；强制承包商做出质量保证承诺；运用有效的惩罚。 拥有共同的价值观：公共部门内部人员中标，他们更容易遵循既有的公共政策及理念；合同的期 限较长；承包者是非营利组织；承包者接收了原来部门的雇员等。 承包商对于质量的承诺可以通过绩效保证书、公司担保，或者是质量保证体系来实现。 惩罚手段一般包括：警告；减少或拖延付款直到工作完成，或是引入其他承包者完成工作并控告 承包商；终止合同等。 监督也不仅是局限于只对承包商进行监测，更要加强对管理者自身的监督。主要的方法包括了： 直接监督和间接监督。直接监督包括了在管理者身边安插专门进行实时监督的专案人员等；间接监督 则是鼓励其他人对其进行检举的制度等。
为什么合同外包有可能发挥上述的种种作用？
原因1、购买者和提供者的分离 在公共服务（基础设施）的传统提供方式中，政府既是公共服务的购买者又是生 产者：它首先充当了公共服务最终用户的代理购买人，同时又负责提供这些服务。这 两种角色天生的矛盾性使得政府常常陷入两难境地：作为购买者，它必须反应被代理 人，也就是公民的需求；作为生产者，它又注定必须维护自身的利益。而在政府与公 民的关系中，公民的弱势是显而易见的，公共服务的提供者——政府，长期居于主导 地位，因而现实生活中常会发生公共部门对公民的抱怨无动于衷的现象。在这种制度 安排下，公共服务的效率和质量必然难以保证。 从管理学的观点来看，专门从事工作的的某一方面比从事全面的工作具有效率的 优势。经济学家的研究也证明了，专业化是提高生产效率、推动经济发展的动力。因 而将政府从购买者与供应者合一的角色冲突中解放出来，使其专司购买者之职，政府 只需关注公民的需求如何以及需求的满足状况，将某些公共产品的生产通过合同外包 交给承包商，必定会有助于公共产品的效率和质量同外包可能会的经济性损失
民营化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是政府在民营化获得了财政危机的暂时摆 脱，而企业可能通过某些非正当的手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资 产却在民营化中消失。 2、合同外包引发的公平性问题 民营化后造成公共产品的供给不公平、不充分。在交通、教育、邮政等方面，已经暴露出若干相关问题。 3、合同外包易引发腐败与私人垄断问题 民营化不必然带来腐败问题，但正是这种公私合作、化公为私的过程会增加腐败的机会。那些手中握有权力的地方 官员往往会利用民营化的机会“化公为私，中饱私囊”。有这种腐败问题相伴而来的可能是民营化后产生的私人垄断 现象。由于企业在民营中因腐败问题留下的巨额利润空缺，使一些企业挖空心思去挖掘垄断利润；同时，由于民营 化形成真正的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实条件，于是新的私人垄断就会产生。 4、合同外包可能会带来公共责任的缺失 很多地方政府委托私有组织实施公共服务后，直接考虑更多的是解决财政和投资问题，以及减少政府管理职能、减 少人员编制等问题，而对于民营化后可能存在的公共责任也随之抛弃。这会引发公共部门的责任危机，最终损害公 共利益。 5、合同外包可能会带来新的社会稳定问题 民营化追求技术改造，提升生产效率，有可能提高公共服务的效率，也有可能带来企业职工被大量裁员，把就业的 责任完全抛向社会，从而影响社会的稳定。
19世纪中期——20世纪80年代 20世纪80年代
合同外包复苏（发端于英国撒切尔时代，并很快席卷全球）
1980年 英国 保守党政府通过《地方政府计划和土地法案》要求地方政府和社会组织以竞争的方式获得 房屋和道路修建的权利。起初合同外包涉及的领域仅限制于“蓝领服务”，如垃圾处理、街道楼宇清扫等。随着改革 的发展，合同外包逐步深入到”白领服务“中，如环境、社会保障、医疗等基础设施 1987年 美国 人口超过5000的市镇和人口超过25000人的县99%实行过合同外包
公共基础设施实行合同外包的原因
首先是政府提供基础设施的现实压力。
随着西方资本主义国家将凯恩斯全面干预主义作为行动理念，在二十世纪六、七十年代这些国 家相继陷入公共财政困境。一方面，政府推动原来的公共基础设施和公共服务提供显然先当困难； 一方面民众不愿意政府减少这些方面的活动。那么解决困境的都有两条，一是通过接待维持政府原有的 公共服务提供，一是通过提高生产率。显然后一种道路在政治上更具有吸引力，即使这样做会遇到公共部 门雇员的抵制和反对。合同外包是改进政府机制提供基础设施生产率的根本战略之一。 其次是公众日益富裕的经济推动力。 伴随政府日益增长的财政拮据的是人民的日渐富足。这意味着人们可以更多的依赖自己而不是政府。人们可以自 己购买书籍而不是到国家图书馆借阅，可以有自己的汽车而不必再依赖政府的公交系统。“经济的富足使更多的 人相信，他们可以通过在相互竞争的公、私之间投资而非纳税的方式，更有效地管理子女的教育和自己的医疗卫 生，也许还能从中获取更好的服务。”
城市基础设施民营化所带来的影响
———— 基于合同外包
公共服务合同外包的历史
18和19世纪 19世纪早期 19世纪中期 英格兰 法国 监狱管理、道路维修、垃圾收集、路灯制造、修理等 铁路及供水设施的建设运营权都实行竞拍
澳大利亚 信件和邮政服务外包（澳大利亚邮政系统建立之前） 组织间交易的内在化成为主流，早期的外包实践受挫，有些甚至被放弃
合同外包的收益
针对合同外包的收益问题，萨瓦斯作出了如下归纳： 1、合同外包更有效率。可以利用竞争力量给无效率的生产者施以市场压力；摆脱政治干预和 影响（这是大多数政治组织的显著特征），改善管理水平。决策者能够直接感受到管理决策的成本收益， 换言之，管理决策与决策者的荣辱直接相关。 2、合同外包可以使政府获得一些公共雇员缺乏的专门技能，同时，可以突破薪酬方面的限制并摆脱过 时的公务员法规的约束。 3、合同外包有助于对新的社会需求及时做出反应，并使得新项目实验更加便利。 4、合同外包制有利于根据需求和资源变化灵活调节项目规模。 5、合同外包可以避免巨量的资本一次性支出；它把成本分散在不同的时间段，并保持在相对稳定和可预知的水平上。 6、合同外包制有助于实现规模经济，不受政府主管机构规模大小的约束。 7、把工作任务的一部分合同外包，可以为成本比较提供基准或标尺。 8、由于服务成本以承包价格的形式明确化，合同外包有助于强化管理，而政府服务的成本往往模糊不清。 9、合同外包可以降低对单一提供者的依赖（政府部门垄断），因此能减轻罢工，怠工和领导不当等对公共服务带来 的负面影响。 10、合同外包外少数民族企业家的出现创造了机会。 11、合同外包限制了政府雇员的规模，有助于防止政府机构膨胀。 12、合同外包激励私人部门不断创新以满足社会需求。
原因3、明确的工作说明 合同外包要求有明确的工作说明书，这是合同成功履行的基础。事实上， 英国80年代在实行合同外包之前，大多数公共服务是没有专门的工作说明书的， 只是根据惯例和程序来运行，其他国家的情况也大致如此。没有一个明确的标 准，公共服务的质量就无以度量，这实际上是公共服务水平低下的一个重要的 原因。合同外包在客观上强制政府对拟承包的服务项目作服务内容、标准和责 任等方面的细致规定，以监督承包商的工作。这样便在一定程度上解决了公共 服务质量难以度量的问题。 原因4、直接监督绩效 公众通过投票选举等手段控制政务官，政务官在控制公务员，这是西方保障公共服务（基础设施） 质量的基本方式。但是这一方式是间接的，且链条过长。它在现实中常会发生各种问题，公众并没 有共同的目标，不能用一个声音说话，且缺乏表达其他多样化意愿的能力；由于公共部门普遍存在 的内部服务保护，政务官很难对其代理人——公务员实施有效的控制。合同外包使得政府由服务的 提供者，成为专职的监督员。政府根据合同的条款控制监督承包商的工作。这在一定程度上，改变 了以往公众对公共服务监督无力的局面，政府作为公众代理人的作用得以加强。
原因2、竞争
公平的竞争是提高服务水平和服务质量的最有效的动力，公共部门对公共 服务（基础设施）的长期垄断免除了其外部的竞争压力，同时也就免除了其提高效 率和服务质量的内在动力。合同外包打破了政府在公共服务领域的长期垄断地位，通过 引入多家承包人，使得竞争进入到公共服务领域，形成一个竞相提高服务质量、降低成本的 局面。美国国家科学基金会对公营和私营部门收集垃圾的工作进行了大规模的比较，结果发现： 受合同约束的私营企业有效而负责，而且比政府机构的效率要高得多。在大多数的情况下，私营企 业提供服务比公营机构费用低。但如果公营和私营组织在同一市场上竞争（比如保健和供电业）， 在规模上又相仿，那么它们的成本和质量大致相同。研究同时发现了一些政府部门的工作成绩堪与 私营部门工作成国相媲美的情况，例如菲尼克斯市、明尼阿波利斯市、堪萨斯市、纽瓦克市等，但 这是当地的政府不断地同私营部门进行竞争才取得的成绩。由此可以说，哪里有竞争，哪里就会有 好的绩效，竞争能促进生产者，增加成本意识，提供优质服务，改革成效的取得，关键不在于私营 还是公营，而在于竞争还是垄断。
再次，从意识形态角度来看，人们渐渐倾向于小政府。
不同社会里政府扮演的角色不同。同一社会不同的时间段，政府扮演的角色也有所不同。不过，无论在那个社会， 政府权力的掌控者总有扩大政府职能、扩大政府规模的倾向。政府权力过大会损害个人自由和社会正义，比如说 社会福利，政府是通过取之于一方、用之于另一方的方式来实现的。这对社会平等造成巨大影响，有时甚至是消 极的。而且在一个资源稀缺的社会，效率同样是一个重要的社会目标。大政府通常也会扼杀效率。“自由、正义 和效率都必不可少，相互之间密切联系，他们代表着不同的有时甚至是相互冲突的目标，三者之间的权衡十分重 要，社会可以使用政府这一工具以帮助实现这些目标并保持平衡。”支持民营化的人主张政府更少的干预，既保 持小政府，在公共基础设施领域政府减少直接提供而代之以引导和引进多样的提供方式。