乡镇人大代表制度

和谐社会构建中的乡镇人大制度建设刍议

【摘要】我国乡镇人大制度自1954年9月正式确立后，其建设经历了一个曲折发展的过程。经过数十年的建设与发展，乡镇人大制度形成了自身的一些特色。目前乡镇人大制度建设中仍然存在许多薄弱环节，面临不少问题，亟须加以完善和解决。

【关键词】乡镇人大制度乡镇人大和谐社会

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出，“构建社会主义和谐社会，重心在基层”，要“以增强社会服务功能和提高社会管理、依法办事能力为重点，大力加强基层政权建设”，“坚持和完善人民代表大会制度”。作为农村基层政权的核心和人民代表大会制度的重要组成部分，乡镇人大在构建和谐社会中担负着推进基层经济社会协调发展、民主政治建设和法制建设的重任,其作用不可等闲视之。乡镇人大于1954年9月正式建立，至今已走过50多年的历程，客观地审视我国乡镇人大制度建设的历史与现状，分析其存在的问题，探寻其对策思路，对于推进乡镇人大制度建设，更好地发挥乡镇人大在和谐社会构建中的作用具有重要的现实意义。

一、乡镇人大制度建设的历史轨迹

乡镇人大制度于建国初期确立后，其建设经历了一个曲折发展的过程。这一建设发展历程大体经过了如下四个阶段：

（一）制度创立阶段（1949－1957年）

1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布。《共同纲领》规定，国家的政权制度是人民代表大会制度，在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议代行人民代表大会的职权。1950年12月30日政务院发布《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，规定乡人民代表会议一般代行乡人民代表大会职权。1953年1月13日，中央人民政府委员会第二十次会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定召开由人民普选产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，在此基础上召开全国人民代表大会。同年2月，中央人民政府委员会又通过了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。到1954年1月，全国基层选举工作顺利结束，地方各级人民代表大会相继召开。1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京举行，通过了我国第一部宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（下称地方组织法）。宪法和地方组织法规定，乡镇人民代表大会是乡镇一级国家权力机关，由它产生的乡镇一级人民委员会即乡镇人民政府，是乡镇人大的执行机关，是乡镇国家行政机关。至此，乡镇人大制度正式确立。

从1955至1957年，乡镇人大在成立之初的三年时间里，依据宪法和地方组织法的有关规定，积极主动地开展人大工作，较好地履行了地方组织法所赋予的12项职权。它对巩固新生的人民民主政权和促进社会主义革命和社会主义建设起到了重要的基础性作用。同时，也为1980年代乡镇人大制度的恢复重建提供了经验。

（二）遭遇挫折和破坏阶段（1958－1978年）

1958年我国农村开展人民公社化运动，乡镇实行“政社合一”的政权体制，乡镇人大变成了公社社员代表大会，乡镇人民委员会被公社管理委员会代替。“文化大革命”时期，人民公社管理委员会又被“党政合一”的“革命委员会”所取代。1975年1月，四届全国人大一次会议通过了1975年宪法。按照这部宪法的规定，农村人民公社、镇设立人民代表大会，由人民代表大会选举产生的“革命委员会”是它的常设机关，同时又是人民政府。这种规定混淆了行政机关与权力机关的区别，妨碍了人民群众行使管理乡镇社会公共事务的权力。这一阶段是乡镇人大制度建设中的非正常时期。

（三）恢复重建阶段（1979－1985年）

1978年12月党的十一届

三中全会召开，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针和必须使民主制度化、法律化的任务。1982年12月五届全国人大五次会议制定通过新宪法，并修改地方组织法。依照1982年宪法和地方组织法的有关规定，乡、民族乡、镇设立人民代表大会，为我国乡级国家权力机关，并和政府分开。1982年宪法还规定了乡镇人大的职权，每届任期由过去的两年改为三年。1983年在进行几年试点基础上全面推开了对人民公社政社合一体制的改革，将人民公社改为乡、民族乡，将人民公社管理委员会改为乡、民族乡人民政府，实行政社分开，重新恢复和设立乡镇人大。到1985年底，政社分开的工作全部结束，全国9.2万多个乡镇设立和恢复了人民代表大会和人民政府。从此，乡镇人大制度建设步入新的历史时期。

（四）稳步发展阶段（1986年以后）

根据1982年宪法和地方组织法规定，乡镇人大不设常设机构和办事机构，乡镇人大主席团只是会议期间的临时机构，乡镇人大会议的召开和乡镇人大代表的选举由乡镇人民政府召集和领导。这种制度安排随着农村经济体制改革的渐次深入和农村民主政治的不断推进而日益暴露其体制缺陷和弊端，使乡镇人大的法定职权难以充分行使，其应有的作用也难以得到充分发挥。针对这种情况，1986年12月2日，六届全国人大常委会第十八次会议通过了修改地方组织法的决定。修改后的地方组织法第14条规定，乡镇人大举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次本级人大会议。第18条规定，乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人大主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。上述规定扩大了乡镇人大主席团的职能范围，即由原来只临时承担主持会议的职责扩大到闭会后的一些职责。这次修改的地方组织法虽然没有从法律上明确乡镇人大的常设机关及其职权范围，但是它从体制上理顺了权力机关与行政机关之间的关系，从此改变了由权力机关的执行机关来主持权力机关会议的做法。从1987年开始，不少省级人大常委会根据修改后的地方组织法第60条授权规定，先后制定了有关乡镇人大制度建设的地方性法规。其中一些地方创新规定，设立乡镇人大主席团常务主席，并对主席团常务主席的配备、产生、任期和职责等加以规范，极大地推进了乡镇人大制度建设的进程。

1995年2月八届全国人大常委会第十二次会议通过了关于修改地方组织法的决定。修