流域水环境综合治理投融资机制探究_以太湖流域水环境治理为例

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大连海事大学学报( 社会科学版)
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让一些具有专业化污水处理设施的企业来实施污水 治理。但在规模不经济的影响下， 一些中小企业使 “自建自管治理设施 ” 用 的离散式的治理方法也是 造成投资效率不高的主要原因。 并且我国环境保护 服务行业的发展并没有跟上治理的步伐， 也不能为 企业工业水污染治理设施建设以及管理的高效实施 ［6 ］ 运作给予较高的外部环境支持 。 （ 4 ） 水环境治理设施投资效率过低。 在建设治 理设施过程中， 存在产品质量较差以及制作技术水 平偏低的缺陷， 使得治理设施不能实现预期的效果 与效率， 更严重的是建成以后某些设施根本不能正 ， 造成资金的浪费。 还有一些污水治理项 导致管理运营的 目未通过充足的验证就投入使用， 常使用 治理技术不达标， 最终使得这些设施根本 成本过高， ， 不能够正常使用 投资治污资金不能起到应有的作 用， 过低的投资效率进而加剧了投资流域治污的资 金缺口。 3． 资金投入运作效率偏低 尽管我国流域水环境治理的投资规模较大， 但 其主要是 并没有达到预期的治理效果。 总体来看， 由治理资金管理机制相对落后， 资金有效性不足、 引 导力不强和资金运行效率低下造成的。 首先， 由于 缺乏专业化的投融资机构以及市场化的投资经营机 出现资金使用分散、 融资渠道不畅通和管理资金 制， 缺乏可持续发展的后劲与活力的现象。 其次， 各项 激励措施与政策不配套， 不能形成一个完整的系统 体系， 许多已经成型的方针政策也未能得到落实 ， 各 级地方政府对流域水污染治理的积极性不强。 最 后， 当前我国流域水环境治理工作仍旧是封闭式运 ， 作 缺乏公平、 公正、 公开的市场竞争环境， 加上治理 项目运作过程中约束机制和监督机制不完善， 结果 导致没有人愿意承担资金投资主体的所有责任， 而 且在治理资本回收和项目筹资等过程中也比较容易 这在一定范围内对投资收益的正常运作 碰到障碍， 产生较大的不良影响， 甚至可能会带来风险。 4． 生态税收系统不健全 国家税收 在对水环境进行治理的各项措施中， 是最直接并且效果最好的途径。 同其他国家已经形 成的环保型税收体制相比， 我国实行的税收体系还 不能够体现出可持续发展的要求， 没有起到治理污 染保护环境的作用。 特别是， 我国目前实行的税收 制度还未涉及与流域水环境治理相关的税种 。 由于 缺少该项税种， 导致水环境治理的社会成本不容易 ， 实现内部化 这就在一定程度上限制了税收在流域
一、 太湖流域水环境概况以及投融资现状
1． 太湖流域水环境概况 太湖东临东海， 南接杭州湾， 西临茅山和天目 山， 北靠长江三角洲， 主要包括浙江的嘉兴、 杭州、 湖 无锡、 苏州、 镇江等 7 个地级市， 州以及江苏的常州、
0910 收稿日期： 2012基金项目： 教育部人文社会科学研究青年基金项目（ 10YJC630173 ） ； 中国博士后基金面上项目（ 200904501083 ） ； 辽宁省 社会科学基金重点项目（ L11AJL004 ） mail： emmalv@ 163． com 作者简介： 吕 丹（ 1978 － ） ， 女， 博士， 副教授； E-
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第6 期
2012 年 12 月
大连海事大学学报( 社会科学版) Journal of Dalian Maritime University （ Social Sciences Edition）
Vol． 11 ， No． 6 Dec． ， 2012

7041 （ 2012 ） 06003005 文章编号： 1671-
流域水环境综合ຫໍສະໝຸດ Baidu理投融资机制探究
— — —以太湖流域水环境治理为例
吕 丹
1， 2a
， 李
翔
2b
（ 1． 南京大学 公共管理学院， 南京 210093 ； 2． 东北财经大学 a 公共管理学院； b． 研究生院， 辽宁 大连 116025 ） 摘要： 太湖流域在实现经济高速增长的同时也面临着水环境 污染的问题。概述太湖流域水环境现状， 指出尽管政府加大 但是在治理过程中还存在投融资 了流域水环境的治理力度， 渠道狭窄、 治理设施与资金管理落后以及生态税收体系不完 善等问题， 并指出探索多元化融资渠道 、 健全市场机制、 增加 投资力度和构建税收补偿体系是解决流域水环境综合治理 投融资问题的重要措施 。 关键词： 流域水环境； 综合治理； 投融资机制； 太湖流域 中图分类号： F832． 4 文献标志码： A
目前我国在污水治理投资方面主要是使用固定资产 投资模式， 但是推动治理设施真正运转工作并达到 良好治理效果的管理资金， 在现有的投融资机制中 并没有发挥其应有的作用， 并且当前的经济环境、 方 针政策未能有效地激励企业为流域治理提供充裕的 政府和企业加快对太湖 管理费用。虽然最近几年， 流域水环境治理厂的建设， 但依然存在对投资重视 程度高、 对管理运营重视程度低的现象。 有些企业 为了能够在最大限度上获得收益而对污水处理设施 虽然有环保执法部门的稽查和检验 ， 但企 时转时停， 业中污水处理设施开开停停的现象依旧十分严重 。 （ 3 ） 水环境治理的社会化程度偏低。 在企业进 行水污染治理的领域， 大部分具有污染特征的企业 均是自建自管， 即由企业自己组建以及管理运营污 水处理设施， 很少甚至没有企业考虑过利用规模经 济效应与社会化分工的作用， 通过委托契约的途径
［1 ］
［4 ］ 见肘， 流域水环境治理也仅是治标不治本 。 其次 民间闲置资本市场还不够完善， 资本市场准入机制
与市场信息不对称成为民间资本进入流域水环境治 理领域最主要的障碍， 而且国家的财政投入还没有 激活和吸引更多的社会资金， 使得民间闲置资本没 有得到充分利用。最后外来资本的利用也存在较大 的问题。由于水环境治理隶属于公共产品， 因此可 以利用规模较小且单一的外来资本， 如世界银行的 贷款和外国政府捐赠援助等， 但是其数量极其有限。 融资渠道狭窄产生的资金缺口直接影响地方政府和 社会对流域水环境进行治理的步伐 。 2． 流域水环境治理设施管理滞后 地方政府和社会在太湖流域水环境 总体来看， 对所需设施的投入与管理还存在许多 治理过程中， 不足。一方面是由流域内垃圾和城市污水处理不当 造成的， 另一方面是因企业对水环境治理设备的投 入与管理不当引起的， 尤其是这些设备在完工后却 不能正常工作或是没有能够符合设计的理想功效。 具体而言， 太湖流域水环境综合治理设施管理及运 营效率较低是由以下几个方面造成的 。 （ 1 ） 市场竞争机制缺失。 现阶段我国在流域水 环境治理的投融资方面， 还缺少一个由私有企业对 流域水环境进行治理的市场竞争机制。 长久以来， 我国在流域水环境保护基础设施方面， 具体是由政 府进行投资建设， 企业或事业单位进行运营管理的 模式， 但是从制度上来看， 这种政府垄断性模式具有
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丹， 等: 流域水环境综合治理投融资机制探究
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性关系， 政府在维持水利的投融资需求战略方面只 。“九五 ” 能够依赖地方的财政收入 之后， 由于长江 三角洲地区城市化步伐的加快， 以及太湖流域水环 境治理所需资金出现严重短缺， 政府需要加大投资 力度 。2008 年国务院颁布的《太湖流域水环境综 指出， 在太湖流域治理上， 整体总 合治理总体方案 》 投资 1115 亿元， 规划 1233 个项目， 并且确定了重点 工程和十大类项目， 明确指出太湖综合治理区域、 关 键治理范围、 长期和短期治理的目标； 而且江苏、 浙 江和上海两省一市又依据国务院颁布的《太湖流域 ， 水环境综合治理总体方案》 各自拟定了符合自己地 方实际的实施方案。 实施方案总体投资大约 2000 亿元， 并制定了 2148 个项目。 尽管如此， 仍存在财 太湖流域水环境综合治理的供 力无以为继的现象， 需平衡本质上影响了市场化前进的方向， 在某种范 ， 围内 地方政府促进水环境综合治理的关键动力是 资本的大量引入。 随着市场化进程逐步深入， 政府 明晰化， 这就使得太湖流域水 职责转变逐渐具体化、 环境综合治理工作必定能够进入投融资机制的成熟 而且投融资机制在规范的资本市场得以优化 ， 阶段， 地方政府和企业也能够利用基金市场和债券渠道获 ［2 ］ 得较多的低成本资金 。
以及上海的大陆部分。太湖地跨安徽、 浙江、 江苏和
2 上海三省一市， 总面积约为 3． 69 万 km ， 流域人口
占流经省市行政区划总人口的 3% ， 流域土地面积 占流经省市行政区划总面积的 0． 4% ， 河网密度为 3． 3 km / km2 ， 流域内有 12 万 km 的河道， 而且有 228 条河流出入太湖。太湖河网密集， 湖泊星罗棋布， 湖
2 2 水总体面积为 5551 km ， 水面积超过 40 km 的大湖 2 超过 0． 5 km 的小湖泊有 189 个。 泊有 6 个，
受工业文明和生产发展的影响， 太湖流域部分 近年来， 伴随人口的高速增长和社会经济的迅 ， 这 速发展 流域水环境系统受到严重影响甚至破坏 ， 在很大程度上制约着社会经济的可持续发展 。 因此 实施流域综合治理， 保障流域的可持续发展已成为 共识。2008 年《太 湖 流 域 水 环 境 综 合 治 理 总 体 方 （ 国务院 ） 的颁布， 案》 意味着太湖水环境整体治理 项目的启动。太湖流域水环境治理是一个复杂的综 合工程项目， 也是我国实现可持续稳定发展的一项 重要措施， 其内容主要包括行业结构整合和丰富的 基础架构建设， 具有跨多个地区和部门、 社会影响范 围广和资金投入量大的特点。 这就要求地方政府、 金融组织机构以及社会各方面的大力支持， 尤其是 资金方面的支持。因此探究流域水环境综合治理投 对太湖流域水环境治理有着重要的现实 融资机制， 意义。 地区出现水环境质量逐年下降以及严重水质型缺水 等问题。2011 年太湖流域的水质自动检测结果报 告显示， 除太湖湖体的湖水质量能够基本维持稳定 外， 其他 水 体 的 质 量 整 体 上 均 出 现 下 滑 现 象 ； 与 2010 年湖水质量相比， 7 条河流的河水质量明显降 低 1 ～ 2 个级别， 而且国家对断面水质进行考核， 结 果显示达标率呈现较大变动， 变动范围为 67． 3% ～ 90． 4% ； 在 15 条重要的入湖河流中， 有 8 条河流的 河水质量低于 V 类， 只有小溪港、 梁溪河、 望虞河和 大港河这四条河的河水质量达到Ⅲ类标准。 2． 太湖流域水环境治理投融资现状 随着长江三角洲地区改革开放的不断深入， 水 环境污染治理的改革逐渐推进， 其重点集中在太湖 。“九五 ” 流域投融资结构的改革上 之前， 太湖流域 特别是以 水环境污染的治理资金来源主要是政府， 城市政府的借记贷款、 财政税收收入以及由政府引 导的行政性事业费用收入为基础。 在这一时期内， 在有关市场化改革的政策方面， 还没有达成共识， 并 且在治理方面对投融资的需求较高 。 由于以前的河 湖水环境污染治理的公益性和投融资惯性之间的属
［5 ］ 排斥市场竞争和效率较低的缺点 。 （ 2 ） 对流域水环境治理设施的管理运营不当。
二、 流域水环境治理投融资问题及其原因
由于流域水环境污染具有外部性特征， 因此可 以将流域水环境治理当做公共物品的供给， 这是典 型的公共财政问题， 需要政府的干预。 政府的财政 政策是进行流域水环境治理的主要手段， 它主要影 响流域水环境治理的资金筹集、 使用和分配等各个 环节。但是我国流域水环境治理效果尤其是太湖流 域治理效果不佳， 流域水环境治理资金不足及资金 使用混乱， 其主要原因是我国在流域水环境治理过 程中的投融资方面存在诸多问题 。 1． 融资渠道狭窄 流域水环境治理需要政府资 从资金结构来看， 本、 民间资本和外来资本的共同支撑， 然而就当前来 看， 政府财政资金、 民间闲置资本和外来资本都没有 ［3 ］ 首先流域水环境 发挥其应有的作用 。 具体来说， 治理的资金主要来源于我国的财政收入， 而且生态 环境建设项目所需要的绝大部分资金也是通过政府 间接融资（ 贷款） 和直接投入获得的， 但是与政府的 间接融资相比， 政府直接投入所占比重较低， 而且在 政府财政收入预算中并没有专门用于水环境治理的 资金， 在水环境治理支出资金时仅仅挤占其他公共 产品的供给比重， 结果使得各级地方财政支出捉襟