2011公共政策导论

《公共政策导论》1、公共政策被定义为社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。

其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式有法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。

P42、市场与政策——从市场角度理解公共政策P24自由主义：亚当·斯密马歇尔哈耶克弗里德曼政府干预：凯恩斯①亚当斯密：古典经济学——看不见的手（代表作《国富论》、《道德情操论》）②马歇尔：新古典主义——“社会达尔文主义”③凯恩斯：凯恩斯主义——政府干预市场④哈耶克：新自由主义—— 新凯恩斯主义3、公共政策的表现形式P29一、西方国家三权分立体制下的公共政策西方国家三权分立体制下公共政策的制定主要有以下形式：（一）国会立法（二）总统决策（1）立法倡议（2）立法否决（3）委托立法（4）外交决策（5）防务政策（三）政府机构决策（四）司法决策（1）司法审查（2）推翻先前的判决（3）司法命令二、中国议行合一体制下的公共政策（一）中国共产党的政策（1）直接形式（2）间接形式（二）人民代表大会的立法（1）宪法（2）基本法（3）其他法律（4）地方性法规、自治条例和单行条例（5）此外，除立法权外，人大还具有决定权（三）国家行政机关的决策（1）行政法规（2）行政措施、决定和命令（3）部门规章（4）地方性规章（5）地方性行政措施、决议和命令4、公共政策的特征P35-38（一）政治性（二）价值选择性（三）层次性（四）阶段性（五）功能多样性（六）合法性（七）权威性（八）普遍性（九）稳定性（十）倾斜性5、公共政策的作用P48一、导向功能公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导。

公共政策的导向功能具有两种作用方式，一是直接引导，二是间接引导。

公共政策的导向功能从作用结果看，即有正向功能也有负向功能。

二、管制功能为避免一些影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就要发挥对目标群体的约束和管制职能。

这种功能往往是通过政策的有关条文规定明确地加以表现，通常采取两种途径达到这一目标。

三、调控功能公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。

政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。

在社会生活中人们有着不同的利益需求，而且表现出阶段性的特征，利益的差别使冲突不可避免。

四、分配功能对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。

每一项具体政策都要面临一个“政策使谁受益的问题”。

人的利益需要是不同的，而社会资源却是有限的，因此，政策对利益的分配不可能同时满足所有人的需要，往往是一部分人从中获得了较多的利益，另一部分人却不能从中获取利益或损失了原有的利益。

政策的这种利益分配功能对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。

PS：公平理论细看P516、政策主体：政策主体可以被简单定义为直接或间接地参与到政策制定过程中的个人、团体或组织。

政策主体的类别多以官方决策者和非官方参与者划分。

P53一、官方决策者（一）立法机关（二）行政决策机关（三）行政执行机关（四）法院二、非官方参与者（一）利益集团（二）政党（三）公民个人（四）大众媒体（五）思想库7、政策客体：研究的是公共政策的作用对象及其影响的范围，即所处理的社会问题和公共政策的目标群体。

P61一、社会问题与政策问题社会问题就是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种偏差或差距往往会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为广泛的社会关系。

只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视，进入政府议程，这部分社会问题才转化成为政策问题。

社会问题具有如下特征P62（一）社会问题是一种客观条件（二）社会问题是一种主观定义（三）社会问题受价值判断的影响（四）社会问题是一个关系到大多数人的问题（五）社会问题的形成往往具有一个发展过程（六）社会问题往往是系统性的问题社会问题的类型P114（一）过失性社会问题过失性社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等。

（二）结构性社会问题结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。

8、政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。

它涉及诸多因素，从人到物，从自然到社会，从历史到文化，几乎无所不包。

研究政策不能不研究环境，这种研究可以借助行政生态学行政生态学的研究方法和理论成果，把政策与环境的互动视为一个生态系统。

P66一、公共政策与政策环境的关系首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。

其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。

再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。

最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。

二、政策环境的构成因素（一）地理环境的影响地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏甚至人种等自然构成。

（二）经济环境的影响经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，主要由社会生产力和生产关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个人所有、集体所有、国家所有等）。

（三）政治传统与政治文化的影响（四）社会变迁的影响（五）国际环境与公共政策国际环境是指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系。

9、几种重要的政策分析模型一、有限理性模型：决策追求满意解P85西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性，他们不是经济人，而是行政人。

行政人的价值取向和目标往往是多元的，受到多方面因素的制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。

行政人的知识和能力水平可能是有限的，无论是个人决策还是群体决策，大多数都是发现和选择满意方案的过程，只有在非常例外的情况下，才是发现和选择最优方案的过程。

（一）有限理性的行为表现（1）在情报活动阶段，人的决策行为往往受到知觉选择性的支配，不同经验和背景的决策者，对决策环境的认识会有不同的解释。

（2）在设计活动阶段，人们并不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的求解活动，寻找能够满意的决策方案。

（3）在抉择活动阶段，决策者的选择往往与备选方案的提出顺序有关，如果A是先于B提出来的，A又是满意方案，那么就不会再花时间去考虑B，哪怕B比A更好。

（二）次优决策涉及的基本问题1.有限目标2.期望水平3.搜索方法（1）试探方法（2）随机方法（3）折中方法（4）效益方法二、渐进主义：新政策是对旧政策的补充和修正P88美国学者林布隆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进模型。

他认为，政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程(分析问题、明确目标、提出方案、优化选择等)，是对以往政策行为不断补充和修正的过程。

政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。

渐进模型有以下一些特点：（1）渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。

（2）渐进模型注重研究现行政策的缺陷。

（3）渐进模型强调目标与方案之间的相互调适。

（4）处理问题和解决问题的正确方法并不是唯一的，考察决策优劣并不是看决策者是否寻求了最佳手段，而是看决策者是否一致同意这一决策方案。

（5）渐进决策的形成，从本质上是补救性的，它更多是为了改进当今的社会弊病，而非为了未来的社会目标。

三、精英理论：政策是精英们的偏好P93精英理论的观点：（1）社会分化成掌权的少数人和无权的多数人，少数人掌握社会价值的分配权，多数人参与不了公共政策的决定。

（2）作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。

（3）从被统治的非精英阶层进入统治人的精英阶层，这个变化过程一定是缓慢且持续的，从而才能保持社会的稳定并避免革命的发生。

（4）在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度的发展方面，精英阶层表现出看法的一致性。

（5）公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观。

（6）精英是活跃的，公众是麻木的，二者信息严重不对称。

精英理论对政策分析的启示：第一，它告诉我们公共政策不反映公众的要求，而反映精英的兴趣和偏好。

第二，精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往被操纵在精英们的股掌之中，公众对精英价值观的影响微乎其微。

第三，精英理论认为，对支撑社会制度的基础准则，精英集团有着一致的认识。

10、政策问题的确认P116一、问题确认一般而言，问题的有效确认比方案的精心设计更为重要。

对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。

二、问题察觉问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。

在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。

但究竟做什么和应该怎么做，人们并没有认真去考虑。

三、问题界定首先，需要通过一定的方法对问题进行必要的归类。

其次，需要对问题进行必要的诊断，诊断问题应主要解决两个问题：一是差距何在；二是原因何在。

最后，需要把问题情境转变为实质问题。

问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法等。

四、问题描述问题描述是指运用可操作性语言（如运用数字、文字、符号、图表等表达方式）对问题进行明确表述的过程。

对于政策问题的描述，要尽量做到以客观代替主观，以直接代替间接，以准确的事实代替加工过的材料，坚持实事求是的原则，有一说一，有二说二。

当然，有效的制度安排是不可或缺的要素。

、政策议程的建立P127一、公众议程与政府议程公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。

政府议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。

公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段，二者之间既有联系也有区别。

二、政府议程的基本类型P130（一）外在创始型（二）政策动员型（三）内在创始型三、政府议程建立的条件P131（1）公民个人的作用。

从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是由私人问题而引发的。

非正式关系在政策议程建立过程中起着一定的作用。

（2）利益团体的作用。

任何利益团体都有自己的利益所求，在社会中它们寻求着某种合理的平衡状态。

（3）政治领袖的作用。

在任何国家和地区，政治领袖都是决定政策议程的一个极为重要的因素，而且经常是起关键性和决定性作用的因素。

（4）政府体制的作用。

政府体制从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而形成了协调各种利益关系的组织机制。