4社会政策与人的需要及社会问题

第四章社会政策与人的需要及社会问题

在当代社会中，政府之所以要制定和实施各项社会政策，其最基本的目的是要满足人们的各种需要，并解决各种社会问题。因此，从某种角度看，社会政策是对个人、群体、社区的各种需要的制度性回应，是对社会问题采取的应对措施。社会政策分析的内容之一，是要分析政策的需要基础以及社会政策与社会问题之间的关系。确定在特定范围内，哪些人面临什么样的问题，他们有何需要，是政策决策者进行社会政策的基础，也是提供政策执行方案以及对方案进行评估的基础。本章将主要讨论个人需要和社会需求的概念及其对社会政策的导向作用、社会问题的基本性质和特征及其与社会政策的关系、当代社会问题的主要方面以及社会政策在解决社会问题中的作用和有限性。

第一节社会政策与人的需要

当代社会政策的基本目标之一是要为不能通过其他途径来满足自身基本需要的人提供福利性的帮助。因此，不论从理论上还是在社会政策实践中，社会成员的基本需要都是社会政策行动的基础。从理论上看，满足人的基本需要是社会政策的出发点，从实践上看，各项社会政策行动的范围、水平和实施方式都要从人们的实际需要出发。然而，人的需要是复杂的，既有基本的需要，也有高层次的需要；既有个人需要，也有集体的需要和社会的需要。因此，在进行社会政策分析时首先要对人的需要做出仔细的分析和明确的界定。

一、个人需要与社会政策

1、个人需要及其社会意义

对人类需要（need ）的研究涉及社会科学的各个领域。经济学、政治学、社会学等学科的理论都离不开对人的需要的分析，社会政策的形成以及执行，所依据的也是政策受益人口的需要假设。因此，研究社会政策离不开对人类需要的研究。广义的需要概念涉及整个生物界，可以指植物、动物、个人及人类社会的一种摄取状态，以此保证主体的牛存和发展。社会政策中的需要概念是相对狭义的概念，指个人及社会的需要，即个体和社会为了维系其生存并求得发展而必须设法满足的摄取状态。

人的需要首先表现在个人的需要，即人类个体在其生活中具有的各种需要。与其他生物一样，每个人首先具有各种基本的生理性需要。但与其他生物不同的是，人一方面具有更高层次的需要，另一方面，人的需要，尤其是较高层次的需要具有社会性的意义。因此从这一角度看，个人的需要在不同程度反映了社会的需要，是社会需要在个体层次上的表现，或说是个体层次上的社会需要。因为，第一，社会的整体需求往往通过众多的个体表达出来，表现为个体的需要，但这种需要的满足，从功能上来说，不仅维系了个体的生存，电维系了社会整体的整合。第二，个人需要的产生也是社会性的。个人的需要没有纯粹自然性质的，往往需要用社会的标准来衡量，并以社会性需要的形式表达出来。第兰，个人需要的满足往往以社会的途径来实现，即便是传统的以家庭、邻里、社区为主要需要满足手段的那些需要，也因为在社会关系中表达并得到解决而带有社会的性质。所以，个人的需要实际上

不是单个人的需要，即使表现为个体的需要，也不能因此而忽视其社会的性质。归根到底，个人需要应该是社会成员的社会需要。具体地说，社会政策中所讲个人需要的内容和层次有哪些呢？不同的学派对此有不同的看法。社会行政的观点认为，个人的社会需要是个人或人群中发生的各种间题，如贫困、失业、住房不足或居住环境不良、儿童和老年依赖、健康问题、越轨等等，其中儿童及老年间题也被认为是贫困或疾病所带来的问题。《贝弗里奇报告》中所提到的“五大病害”，即“匾乏”、“懒惰”、“疾病”、“无知”和“肮脏”，就是这种观点的表现。这实际上是以社会问题来界定个人的需要。经济学的观点认为，所谓需要其实就是人们的“偏好”与“要求”，可以由货币来支付购买。因此，需要就是以购买力为基础的对某些产品与服务的要求。所谓需要是与特定的目标相联系的，并必须以某种策略去达到。在这里，“需要”和“想要”是不同的，后者更多地带有个体卞观的色彩。应该说，个人的需要就内容而言，与人类的生物、情绪、社会和精神层面都有关系。

2．人的需要与需求

人的需要与需求是两个密切联系，又有一定差异的概念。在许多社会科学文献中使用这两个概念时并没有做出严格的区分和界定。但在社会政策研究中对这两个概念做出区分是有实质性意义的。从一般意义上看，需求（demand ）是指在特定条件下人们现实的、可以指望得到满足的需要。从抽象的意义上看，每个人都会有很多需要但是其中只有那些有望在现实条件下得到满足的需要才会对人的行为产生实质性的影响。经济学中更经常地采用需求的概念。经济学中一般是按“有支付能力”来定义现实的需求，而没有支付能力的，即不具备满足条件的需要一般不具备经济学意义。例如，每个人要达到较高的生活水平都可能需要有高级小轿车、高级住宅等物品，但只有那些有现实或潜在支付能力的人才会对这些商品产生实际的或潜在的需求，也才会进入经济学的视野。相比之下，社会政策主要关注入们的基本需要，而这种基本需要的满足不应该受其本人支付能力的限制：如果本人没有能力满足基本需要，则应该得到社会的帮助。

3．个人需要的基本类型

英国学者布莱德萧对需要概念的分类，可以帮助我们理解个人需要。他认为存在着四种需要：第一，规范性需要。这种需要是业已建立起来的标准与实际存在的状况比较之下所产生的。就是说，只要个人或团体的现状未能达到理想中的期望标准，那么需要就会产生。贫困线实际上就是这样的一种标准，它使我们认定处于贫困线之下的人有特定的消除贫困的需要。第二，感觉的需要。这是侧重于由个人表达引起个人的感觉与经验的需要，与前而提到的“想要”关系密切。感觉的需要实际上是个人与环境互动的结果，所以，如果个人的信息不全，真正的需要会有所偏差而不能正确表达出来。第二，表达的需要。这是感觉的需要转化为实际行动的结果，即在行动上表现为“要求”。弱势群体的示威请愿活动所表达的就是这类需要。第四，比较的需要。当一些人所获得的产品和服务少于同类的其他人时，就会产生需要的感觉。所有的需要或多或少地都带有主观的性质，即便是规范性需要，所建立的标准也是人为的，因而也是社会的、文化的。

4．个人的基本需要及其刚性与弹性

马斯洛把人类的需要按其对人的生命的意义，从低到高进行了排列，共有七个层次，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要、认知的需要、美的需要和自我实现的需要。在人的各种需要中，有些需要是基本的，这些需要往往被认为具有普遍性，对任何人都是一样的，如“生存”、“健康”和“自主”等等，这类需要被界定为人类的基本需要。从社会政策的角度看，所谓“基本需要”，是指在特定的社会生活条件下每个人都必须得到满足的需要，也就是说，如果一个人没有满足其基本需要，他／她就没有达到“人”的最低生活状态。社会政策最基本的目标是要满足人的基本需要，在当代社会，个人在收人维持、健康、就业、住房、教育与个人社会服务方面的最低的需要标准一般被认为是人的基本需要。

5．满足个人基本需要的方式

从古到今，人们以各种方式满足个人的基本需要。这里首要的原则是，每个人首先自己应该通过劳动来满足自己包括基本需要在内的各种需要。但是当因个人能力的限制面无法满足自己基本需要的时候，就需要他人的帮助。在传统社会中，满足人类基本需要的主要途径是家庭和家族、亲友、邻里以及民间慈善团体．包括宗教慈善组织；在古老的印度哲学与亚述、巴比伦、埃及、希腊和罗马的法典中，都可以发现宗教与慈善有密切的联系。在中国，唐朝的佛教和稍晚的道教也曾致力于慈善事业。家庭、邻里与民间慈善团体的确能在某种程度上满足人们的基本需要，但这些群体与组织常常本身也缺乏足够的资源，而且，它们在提供服务和满足人们需要的制度化方面也有欠缺。此外，市场机制也是满足人们需要的一个途径。如私立医院、私立学校、商业保险、私人养老院，等等。然而，虽然对社会中上层的社会成员而言，市场机制在满足他们需要的过程中起到了十分有效的作用，但对无收入或低收人的人们而言，市场机制的局限性就十分明显。

前面几种满足人们需要的途径都缺乏专业性。并且市场机制还常常是以营利为目的。这样，非营利机构和专业团体就显示了其价值。这种途径是在市场和国家之外的一种服务提供方式，许多个人的需要都可以通过这种方式得到满足。但在社会整体层面上，由于这种途径缺乏统一性，并且过分强调了服务的“专业性”，因而往往会影响受益者的人数，并造成地区差异。

6．社会政策在满足个人基本需要中的作用

社会政策是当代社会中满足人们基本需要的主流方式。按凯瑟琳?琼斯的观点，社会政策是国家／政府应对社会问题，为满足人们的需要而进行的资源配置。满足个人的基本需要在当代社会中已经成为了社会成员的社会权利，而不仅仅是慈善的对象了。因此，不管哪种“主义”的社会政策，都在不同程度上肯定政府在满足人们需要方面的责任。建立在民主社会主义理念基础的福利国家制度更是用国家福利的方式，试图满足全体社会成员的需要。当代几乎所有的国家都针对人们的基本需要，形成了相应的社会保障政策、公共卫生及医疗服务政策、公共住房政策、公共教育政策、劳动就业政策和公共服务政策体系。还有一个问题是社会政策在满足个人需要中的有效性与局限性。应该说，社会政策在满足个人需要方面有很好的效果。社会保障政策利用社会保险、社会救助和社会福利等形式，在一定程度上保证了社会成员的基本收人；公共卫生及医疗服务政策在治疗和预防疾病方面也满足了

人们的健康需要；同样的，住房需要的满足通过公共住房政策来实现，而人们的教育、就业以及个人社会服务方面的需要，也是通过相关政策来满足的。说一种社会政策是有效的，实际上是说这种社会政策能够满足人们的需要，并因此产生良好的社会效果。社会政策由于能有效地调动社会资源，在全社会的范围内针对人们的种种需要进行有效的资源配置，解决人们面临的社会问题，因此，在满足个人需要方而，社会政策表现出较高的有效性。但另一方面，社会政策在满足个人需要方面的局限性也是十分明显的。主要表现在：第一，社会政策满足的是人们的基本需要，尽管在过去几十年里社会政策已经在一些国家发展到力图满足人们的更高级的需要，但远不是全部的需要。对此问题，社会政策的研究者和实践者中都有不同的看法，一种观点认为社会政策只应该满足人们最基木的需要，而另外一种观点则认为社会政策应该随着社会经济的发展而逐步满足人们更高层次的需要。但在现实社会中，个人的需要在内容和层次上都是很复杂的，任何一项社会政策都不可能满足人们的所有需要。第二，在现实的社会政策实践中，即使是基本需要也无法完全通过社会政策来满足。也就是说，迄今为止各国的社会政策实践都只是部分地满足人们的基本需要。过去多年里一些发达国家尽管实施了高水平的社会政策，但并没有消除贫困，这从一个侧面说明了社会政策的局限性。第三，社会政策总是表现出非个性化特征。个人需要是千差万别的，而社会政策却具有一般化的性质，因此很难满足个性化的特殊需要。总之，社会政策在满足个人需要方面是有效的，但也有局限性。

二、社会需要与社会政策

1．什么是社会需要

所谓“社会需要”，也可以表述为“社会的需要”，是指社会整体的需要。传统功能主义和观代功能主义都强调社会是一个如有机体一样的系统，该系统的某些特定的需要必须得到满足。

就社会需要的内容和层次看，首先是社会的整合，这是社会最低层次的需要。社会整合实际上就是一个社会的各个部分之间保持联系的状态。在传统社会中，社会保待联结主要是通过情感和宗教；工业化之后的现代社会则主要通过劳动分工来实现社会的整合，但按涂尔干和帕森斯的观点看，社会分化基础上的整合还必须有一种团结的集体所具有的共同情感做保证。追求秩序是社会需要的第二个层次。有序的社会是人们在行动上具有一致性的社会。社会稳定是构成社会需要的第三个层次。现代社会是分化的社会，社会阶层之间和不同的社会群体、职业、种族之间如果发生紧张关系，就会影响社会稳定。社会需要的第四个层次是发展，包括经济发展和社会发展。经济发展主要是“物”的发展，主要解决物质资料的扩大再生产；社会发展主要以满足社会成员的生存、享受、发展的需要为中心。经济发展的最终目的是社会的发展；而社会发展也为经济发展提供了重要的保证。

2．社会需要与社会政策的关系

按照功能主义理论，当代社会对社会政策具有功能性的需要，而社会政策在满足这种社会需要方而是有效的。现代社会政策产生于工业革命之后，在工业资本主义的发展过程中，一方面传统社会中的道德和价值体系失去了调节和控制人们欲望和行为的能力，另一方面，社会结构也产生了根本变化，不同阶层和利益群体之间的冲突现象时有发生。社会的整合、秩序、稳定和发展因此都受到影响。政

府通过实施社会政策而干预市场经济，用资源再分配的形式，部分地消除了工业化带来的消极后果。尤其是在实行“福利国家”社会政策的国家中，社会政策在满足社会需要方面的确起到了良好的效果。具体地说，社会政策满足社会需要的有效性表现在：第一，由于国家往往是政策的主体，合理的社会政策规划和实施在满足个人基本需要的基础上，能有效调节社会成员之间的社会关系，从而满足社会的整合需要；第二，社会政策已经成为社会政治制度和意识形态的有效组成部分，能够规范社会成员的社会行动，从而满足社会的秩序需要；第三，社会政策递过资源的再分配，缩小了不同利益群体和地区之间的差别，社会成员之间的社会距离由于社会政策的实施而有缩小的倾向，有效地消除了社会紧张状态，从而满足了社会稳定的需要；第四，通过规划和落实社会政策，可以有效地调节经济发展和社会发展之间的不平衡问题，使社会发展和经济发展进行，使人类社会日益接近既追求效率也追求公平的社会目标，从而满足了社会发展的需要。在很大程度上可以说，社会政策在满足社会整体需要中，发掸了社会政策作为社会结构的一个组成部分的功能――社会控制的功能。社会政策在满足社会需要过程中也有局限性。首先，通过社会政策而调节人们的社会关系，总是会影响到原来的利益格局。西方中产阶级总是批评民主社会主义取向的社会政策，认为高福利的社会政策力图使穷人变富，实际上是培养了“专业乞丐”。因此社会政策的社会整合作用有可能是有限的。其次，社会成员行动上的一致性并不能仅仅由于某种社会政策的存在而成为现实，社会秩序的实现还需要其他社会控制制度的配合才是可能的。再次，由于社会政策并不能完全控制个人的社会风脸，所以，在现代高度分工合作、信息高度发达的社会中，很容易由个人风险引发社会系统风险，影响社会稳定。最后，社会政策试图通过对市场经济的于预面实现经济与社会的协同发展。但就社会发展和经济发展之间的关系，人们有许多争论。自由主义一派认为市场机制是解决问题的最好机制，个人与社会的需要都能在市场上得到满足；推行积极的社会政策必然导致公共部门的扩大，从而产生新的社会问题，影响经济的发展。西方有的学者还认为，作为政策主体的政府本身也有问题。因此，社会政策在满足社会整体需要的过程中，总是有其局限性的。

三、个人需要与社会需要对社会政策的导向作用

]．个人需要对社会政策的导向作用

社会政策是对特定需要的回应，所以，各种需要对社会政策具有导向的作用。需要的导向作用首先表现在个人需要方面。由于社会成员具有多层次的众多的个人需要，为避免在社会风险面前社会成员的生活受到负而影响，社会政策以组织化、制度化的原则为社会成员提供保障机制。具体来说，个人需要对社会政策的导向作用体现在以下方面：第一，满足个人需要的方向（内容）。人类的某些基本需要一直就是社会政策的满足对象，而且社会经济的发展，社会对人类需要的认识也在发生变化，社会政策的满足对象因此也在发生变化，其应对的范围有不断扩大的可能。可以说，当代社会政策不再仅仅满足人们的基本需要，对那些在新的社会历史条件下出现的人们的个人需要，社会政策也要试图满足。因为社会发展的目标是为全体社会成员创造幸福生活的可能。第二，满足程度。虽然社会政

策不可能完全满足人类的需要，但社会个体对社会政策的满意程度却是社会政策规划和落实的基础。在社会政治经济条件许可的范围内，社会政策满足个人需要的程度会随着社会个体对社会政策满意度的变化而发生变化。第三，满足方式。满足个人需要的社会政策手段也建立在个人需要的基础之上。与多层次的个人需要相对应的是多层次的政策体系；与发展性的个人需要相对应的是新的政策领域和新的政策手段。

2．社会需要对社会政策的导向作用

需要对社会政策的导向作用还表现在社会需要方面。与个人需要一样，社会政策在满足内容、满足程度和方式上，都以社会需要｛整合、有序、稳定和发展）为政策规划和落实的基础。社会政策对整体社会需要的回应，实际上是试图控制社会风险的发生。社会风险与个人风险是密切关联的，在很多情况下社会风险是由个人风险引发的，所以，当社会政策满足了社会个体的需要以后，就能有效地避免社会风险。但社会毕竟不是个体的机械总和，社会相对于组成社会体系的个体而言，具有其独立的性质。因此社会政策对个人需要的满足并不能完全保证社会风险得到有效克服，社会整体需要对社会政策的导向作用也因此更加明显。社会需要的政策导向作用由于强调“社会本位”，还有与个人需要的导向作用发生对立的可能。比如说，任何社会的整合、稳定与发层都需要一定的经济基础条件，如果一个社会特别强调社会的经济发展，政府社会开支就可能受到影响，并进面可能在一定时期内影响到一些群体的福利。在社会分化的条件下，社会政策的需要导向表现出高度的复杂性。所谓社会分化，是指劳动分工的专门化、专业化，以及由此而形成的社会成员在地位、职业、价值取向等方面的差异化现象。社会分化可以表现在水平方向上，如地区、种族、性别、宗教等；也可以表现在垂直方向上，如教育、年龄、职业、地位阶层等等。社会人在当代社会中，在所有这些维度上都表现出高度的分化现象。除了一些基本的人类需要（生理和安全的需要）在所有不同的人口那里都有一致的要求以外，较高层次的个人需要在不同的人那里必然有不同的表达。不同的人群实际上是不同的利益群体，社会政策要满足不同利益群体的不同需要，这本身就表现出在社会分化条件下需要导向的复杂性。

第二节当代社会问题与社会政策

社会政策行动从一开始就具有解决社会问题的意义。在过去一百多年的历史中，各国政府都采用社会政策行动去解决各种社会问题。在当代社会中，社会政策的重要性与社会问题的增多和复杂化有着密切的联系。因此，在进行社会政策分析时应该深人了解社会问题及其对社会政策的影响。

一、社会问题含义与特点

1．社会问题的基本含义

对什么是社会问题，不同的学者有不同的看法。国内有学者对这些关于社会问题的理论解释进行了整理，认为在社会问题的解释上存在着下列不同的观点。

社会病态论，认为社会问题是违背社会道德的现象，社会群体的道德病态或社会本身的道德不健康状态就是社会问题。所谓社会问题就是社会变迁导致的社会失控现象。

文化失调论认为，在社会变迁过程中，相互关联的各部分的文化变化速度的不同导致社会整体的混乱现象，这种现象即为社会问题。亚文化论可视为其中的一支。

越轨论:社会行为与社会目标和制度化手段，或说社会期待与社会现实之间的差距，就是社会问题。

冲突理论，认为社会问题是价值矛盾和冲突造就的社会后果。另外，奥斯T?塔克和里查德?昆尼也从冲突论角度研究了犯罪问题。他们认为社会中的冲突现象不仅表现在价值方面，也表现在权力和利益方面，冲突的结果可以体现为社会问题。

人格论和心理失调论: 有的学者用心理学概念解释社会问题，形成了人格论和心理失调论，把社会问题视为人格或心理失调的外在表现。标签理论―这是另一种具有较大影响的理论，它较为重视社会问题的主观定义取向，有时也被称为越轨的社会反应理论。特定的社会群体能把规则用于特定的人，使他们被贴上越轨标签而成为“局外人”。标签论的核心观点是：社会间题是社会的主观定义，即人们对某些人、某些行为、某些现象所作的主观性社会反应。帕里罗等认为，界定社会问题要考虑四个因素，即一种社会现象是否给社会和个体成员造成了严重的损害；是否触犯了社会中某些权力阶层的价值标准；是否能持续存在；针对这些现象是否有一系列的解决方案。在这样的社会问题界定中，这些学者既重视问题的客观性质，认为某种特定的社会条件是社会问题的必要条件，同时也强调主观的一面，认为价值在社会问题的界定中起到重要作用。并且，针对特定社会现象的集体行动也成为社会问题的构成要素。综合而言，社会问题可以被认为是对社会成员和社会整体造成负面影响、社会主流价值不能接受因而需要采取集体行动进行干预的社会现象。在社会政策领域内，社会问题应该是众多的个人或社会整体的某种需要得不到满足的一种社会状况，而社会政策就是试图用集体的行动去改变这种状况。

2.社会问题的特点

一般来说，社会问题具有以下特点：第一，客观性。在社会科学领域占主流地位的实证主义依然认为，社会间题就是某种特定的社会状况／社会条件，依然把社会现象作为社会问题的必要条件。所谓的客观性主要是指社会问题的存在是一种客观的现象，它独立于人们的意志之外，其产生与发展有其自身的规律，人们可以减轻社会问题的危害程度，却不能彻底地解决社会问题。同时，对于社会问题的认识只能在社会间题产生之后，而不可能在此之前。第二，主观性。社会事实本身不会成为社会问题，只有在特定的利益群体和权力阶层就社会事实做出社会反应以后，社会事实才能形成为社会问题。福勒和麦尔斯的价值冲突论以及默顿功能主义的社会越轨论在界定社会问题的时候都注意了社会间题的主观的一面，并引人了主观定义的视角。主观性还表现在社会问题的文化性上，不同文化背景中人们在价值、道德、宗教信仰、思维方式等方面都有差异，对社会问题的认识和界定也因此而不同。第三，社会性。社会问题的社会性可以表现在社会问题产生的原因的社会性、杜会问题的内容和形式的社会性、社会问题后果的社会性、社会问题责任的社会性以及解决社会问题方法和过程的社会性等方面。社会问题的社会性使社会问题区别于个体性的现象。第四，过程性。过程性的含义一是其历史性。由于经济社会发展水平的不同，也由于人们对社会问题的评判标准不同，在特定的历史阶段上，

会存在特定的社会问题。所以，引人时间维度，可以发现社会问题是历史的、变化的。历史性的另一含义表现在社会问题的认称过程上。这与社会问题的主观性特点有关。社会问题的形成和界定，是在不同的社会群体，尤其是在特定社会事态中的人群、拥有话语权的社会群体，如媒体和学者群体以及国家（政府）三者之间进行问题认称的过程中实现的。另外，社会问题还有一些其他的特点，如普遍性、持久性、群体性等。

二、当代社会问题的主要方面

当代社会问题的范围十分广泛。一般说来当代各国都共同面临以下一些社会问题。

1．社会不平等问题

社会不平等及其所带来的贫困及其他各种社会间题是严重困扰当代各国的社会问题之一。在当代社会中，社会不平等的主要原因是由于权力和其他各种资源分配中的制度性差异，而导致各类不同的人在社会财富分配中所占有份额的不同，以及各个群体的声望及社会地位的不同。适度的社会不平等可以在激励人们劳动积极性方面起到积极的作用，但不平等程度过大，尤其是当不平等的分配与人们的表现和贡献并不直接相关时，其负面的影响就会表现得更加突出。在当代社会中，随着经济全球化的发展，穷国与富国之间在财富拥有量方而的差距正在日益扩大。

社会不平等会带来很多的负面的社会后果。首先，由于财富的不平等分配，导致一部分人难以合理分享经济与社会发展的成果，严重时还会导致一部分人长期处于贫困状况。在当代各国的贫困问题都在不同程度上与社会不平等有关。尤其是许多发展中国家中严重贫困问题既与其国内的不平等有关，也与国际之间财富分配的不平等有密切的关联。其次，严重的社会不平等还会导致社会中犯罪增多和社会不稳定，严重时会导致一个社会内部或国际之间出现严重的政治冲突，甚至战争。为此，当代各国政府和社会都在不同程度上注意通过各种方法去控制社会不平等，而社会政策行动是其中重要的途径之一。

2．贫困问题

与社会不平等有关的另一重要社会问题是贫困间题。在当代社会，尽管各国在经济发展方面已取得重要的进展，但贫困问题依然严重存在，并严重阻碍着各国的社会发展和部分社会成员合理分享经济与社会发展的成果。关于贫困问题的基本理论与当代各国的贫困问题，在本书后面的章节将有专门的论述。

3．人口老龄化与老年人问题

老年人问题是指老年人的特殊需要得不到满足，因而引起社会反应，并需要采取集体行动予以回应的过程。随着一个社会步人老年型人口阶段，老年人问题也随之产生和发展，并成为一个严重的社会问题。这些问题主要表现在：第一，老年人的收人保障问题；第二，健康保障问题；第三．生活质量问题，包括生理状况、心理状况和人际关系等方面内容；第四，老年人的家庭照顾和精神需要的满足问题；第五，社会参与和社会融合问题。就老年问题的成因，很多学者都认为人口老化木身不会构成问题，真正的原因既有客观的社会前提，也有主观的观念变化。就客观条件面言，新的分配机制使

老年人的收人与年轻人的收人相比有较大差距，老年入的经济独立性能力降低，对社会风险的抵抗能力也随之降低。就主观认识而言，人们对老年人观念的改变是老年问题形成的原因之一。传统社会中老年人被认为是智慧和经验的化身，而在现时代的人们的观念中，老年人已经失去了知识的权威地位，由此产生了对老年人的社会排斥和对老年人的特殊需要不加理会的状况，从面形成老年人间题。中国是世界上老年人口最多的国家，而且，老年人人口比重有不断上升的趋势。

4．环境、资源与生态恶化的问题

环境、资源与生态问题在当代社会中是一个值得特别关注的问题。我们生活在其中的地球的环境正在恶化，资源正在枯竭，自给自足的生态系统正在失去原有的自然平衡。这一切都与人口压力有直接的关系。人口的增长意味着对环境破坏的加剧和对自然资源的要求不断地扩大和提高，结果是整个生态系统原有平衡的打破，引发了极其严重的生态问题。环境、资源与生态系统的变换之所以是个严重的社会问题，是因为这种变化使整个社会的发展遇到了极其严峻的挑战。任何发展的最终目的都是人本身的发展，如果发展是以牺牲人类赖以生存的环境，资源和生态系统为代价的，那么人类就应该反思这样的发展。

5．犯罪与其他越轨行为同题

犯罪问题是各国长期面临的严重社会问题之一。除了犯罪行为以外，吸毒、色情等其他一些问题也长期困扰着当代各国。犯罪或其他趋轨行为固然有其个人行为方面的原因，但从社会的角度看，这些间题也是社会问题。一个社会的犯罪率和其他越轨行为的发生率与其经济和社会状况有密切的关联，控制犯罪和越轨行为除了要采取加强法治行动去加以打击以外，还需要通过社会性的行动去消除或降低产生犯罪和越轨行为的社会根源。

6．社会歧视的问题

所谓社会歧视，是指社会中的某些个人和群体因其性别、种族、出生地域以及其他一些先天或后天的特点而在经济、政治和社会活动中受到不公平的对待。社会歧视不仅会使被歧视者难以获得与其他人一样的发展机会，并因此在实际生活中和心理上产生负面的后果，面且还会造成社会的分化，并带来社会冲突、犯罪和其他各种社会问题。在当代社会中，社会歧视既表现为各种制度性的歧视，也表现为人们的个人偏见，面个人的偏见常常是植根于社会文化之中。因此，社会歧视是一种社会问题，需要通过社会性的行动而加以消除。

7．健康与疾病问题

健康是人的基本需要之一，在当代社会中随着经济的发展和生活水平的提高，人们对健康的要求也越来越高。但是环境的恶化、生活节奏加快和新疾病的流行等因素仍然严重影响着当代人的健康。并月‘由于社会不平等、贫困和卫生服务资源的分配不合理等原因，当代社会中仍有大量人在受到疾病的困扰时难以得到必要的医疗服务。在当代社会中，个人的健康有赖于自然与社会环境的改善，以及全社会卫生服务体系的健全，因此需要通过公共性的行动来加强疾病控制和普及医疗卫生服务。

8.居住环境中的问题

良好的居住条件既是人们的基本需要，也是提高生活质鱼的关键。但在当代社会中，尤其是在都市化的环境中仍然有许多人难以满足基本的居住条件。在当代大都市中，由于城市人口的膨胀、住房价格的昂贵以及贫困等原因面造就了许多无家可归者和棚户区。居住环境中的间题既严重影响着部分人的生活质量，同时也是产生其他各种社会间题的根源。为此，各国都通过公共性的行动来加以解决或缓解。

9.其他各种社会间题

当代人面临的社会问题还有很多，如婚姻家庭中的各种问题，儿童与青少年成长中涉及的各种问题，残疾人、移民和其他一些特殊群体所面临的各种问题，以及由于战争、民族和宗教冲突面导致的各种问题，等等。

三、社会政策在解决社会问题中的作用

当代各国都以各种方式积极地解决社会问题，其中社会政策是重要的方法和途径之一。社会政策本身就是针对社会问题而形成并展开的活动过程，在社会问题的解决中发挥着作用。

1.社会政策在解决社会问题中的积极作用

社会政策在解决社会问题中可以发挥积极的作用，这可以从下述几个方面来看：第一，社会政策能及时地回应社会问题向社会发出的挑战，就是说，作为社会政策的主体，国家或政府能够在社会问题出现的情况下，采取社会政策措施积极地干预社会过程，从而解决问题。第二，从社会政策的过程来看，最初的对社会问题的分析和界定、政策模型的选择，随后的决策、实施以及评估和反馈，都有一整套科学的程序，加上公民参与、民主讨论机制的作用，社会政策的科学性得到了更有力的保证，从而使社会政策在解决社会问题的过程中，能够发挥其针对性和有效性。第三，社会政策一般都采取立法的形式被相对地固定下来，具有法律的权威性、严肃性和强制性。更为重要的是，政策文本一般都严格规定了具体的政策事项，如应对的问题、适用人群的范围、经费来源、实施机构以及人员安排等，使具有法律意义的社会政策又具备了操作性。这样，社会政策在社会问题的解决过程中的作用就得到了保证。第四，社会政策是为应对社会问题，满足人们的社会需要而进行的社会资源的重新配置，能够进行广泛的社会动员，可以充分利用现有的资源，并开发新的社会资源，以适应社会的需要，从而保证其有效性。第五，国家和政府是社会政策的主体。目前中国所面临的一些问题，如失业、下岗问题、养老问题、“三农”问题等，都是政府关心并决心解决的问题。围绕这些问题而进行的政策立法，其主体是国家、政府。即使在服务传递环节上存在着“外包”情况，但政府的政策主体地位没有改变，这也是社会政策在解决社会问题过程中能够发挥作用的原因之一。

2.社会政策在解决社会问题中的局限

社会政策在解决社会间题方面也存在一定的局限性，即社会政策不能解决所有的社会问题，或仅仅依靠社会政策有时难以解决某个社会问题。造成这种局面的原因是多样性的，主要包括以下一些方面：首先是政策选择。所谓政策选择是指国家或政府有针对性地选择某些社会问题，而不是全部的社会问题作为应对的对象。社会政策是应对社会问题的，但由于资源有限，或出于对社会问题解决的优

先次序考虑，政策主体有时候只能首先集中解决最急迫的问题，而难以同时解决所有的社会问题。因此，政策的覆盖面常常是有限的，在某一时空中大量的社会问题有可能得不到足够的重视和解决。其次，问题的分析和界定本身可能存在的偏差。由于不同的人对同一问题可能有不同的看法、理解、分析和界定，有时候政策分析人员和决策人员由干其所处的地位或知识的限制而不能正确地界定问题，因面导致政策在开始的时候就存在偏差，并因此最终难以解决社会问题。再次，决策模型本身的问题。任何决策模型其实都是一种研究的视角，面从任何一个单一的视角上看待的整体性的社会问题，都可能看不到问题的全貌。就此形成的社会政策只能解决问题的一部分，面不是问题的全部。