盘活城镇存量低效用地

盘活城镇存量低效用地作者：江奇杨承志来源：《中国房地产》2013年第10期新型城镇化背景下土地制度改革的新路径，是由简单地依赖新增用地的粗放占用，转向存量用地的盘整利用；由粗放低效使用，转向内涵高效挖潜；由行政主导的被动“征地”，转向政策引导的主动“腾地”。

以推进“三旧”改造工作为载体，促进城镇存量低效用地再开发，构建政府引导下的以市场配置为基础的土地节约集约利用的长效机制，有效促进城乡布局优化、产业结构升级转型和经济发展方式的转变。

所谓“三旧”改造是指旧城镇、旧厂房、旧村庄改造。

2008年12月，国土资源部与广东省人民政府签订共同建设节约集约用地试点示范省合作协议，给予广东省节约集约用地试点优惠政策。

一、盘活城镇存量低效用地的意义1.推进节约集约用地，缓解用地供需矛盾改革开放30多年来，我国经济社会发展取得举世瞩目的伟大成就，与此同时，我国也付出了巨大的资源和环境代价——生态环境日益恶化，资源过度消耗和利用粗放并存。

一方面，我国经济保持长期平稳较快发展态势，建设用地需求不断增大。

2010年全社会固定资产投资达到27万亿元，是2001年3.72万亿元的7倍以上；而2010年农用地转用计划指标为490万亩，只比2001年468万亩增加22万亩，增长4.7%，经济规模增幅显著高于用地指标增幅。

另一方面，严重的土地浪费和粗放利用也加剧了用地供需矛盾。

过去20年，我国城市建成区扩大了2.5万平方公里以上，人均城市建设用地达到133平方米，远高于其他东亚国家和地区的水平，也高于世界平均水平。

目前，近一半省份建设用地规模超过或接近土地利用总体规划确定的2020年控制规模。

珠三角、长三角许多城市土地开发强度已超过30%，上海达34%，苏州达37%，东莞和深圳更高达43%和49%，严重威胁到区域生态环境和可持续发展。

在严格耕地保护制度和节约集约用地制度的双重压力下，盘活城镇存量低效用地，有利于加大城镇低效闲置用地处置力度，增加土地供给，高效集约利用土地。

2.促进产业结构调整升级，实现经济发展方式转变目前，我国正处于经济结构转型和发展方式转变的关键时期。

在“稳增长、促转变、调结构”的政策措施初见成效的同时，急需积极酝酿更直接、更有力、更有效的“内需驱动发展”的措施。

一是我国城市旧城区尚存在大量低效厂房用地，急需通过对这些低效旧厂房用地进行改造，淘汰规模小、效益差、能耗大的企业，腾出土地引进高新项目、龙头项目和现代服务业，推进产业结构升级优化，实现产业集聚高效。

二是很多城市建设发展中逐步形成了“城中村”和布局杂乱的旧城镇，“城不像城、村不像村”的现实使产业转型升级缺乏空间，部分城市空间环境已不适宜人居。

通过城镇存量低效用地再开发规划与实施调控，运用土地政策保障经济平稳较快发展、引导经济发展方式转变和产业结构升级调整，对落后产业配套土地进行整合和优化，在节能环保的基础上进一步提高土地利用效率，优化空间布局，为产业升级、转移提供足够的发展空间刻不容缓。

3.加快城镇更新改造，改善人居生活环境城镇更新改造是指对特定城镇建成区（包括“三旧”用地及其他用地）内的特定区域，进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。

城镇存量低效用地的存在导致宝贵的土地资源无法实现其效用和效益的良性循环，也无法发挥最大的经济、社会和环境效益。

在土地资源日益紧缺，城镇逐渐从粗放型的外延式扩张走向集约型的内涵式发展的背景下，通过开展存量低效建设用地再开发，一是将会大大促进城镇土地利用潜力的提高和城市经济社会的发展；二是可以增加农民收入，促进村民转居民，完善村镇基础设施建设和公共服务，建立城乡统一的公共服务制度；三是提升城镇功能和改善人居环境，通过城镇存量低效用地的再开发，优化空间布局，增加生产生活功能设施，改善人居环境。

二、盘活城镇存量低效用地的问题1.土地房屋权属尚有历史遗留问题，亟待创新政策梳理完善城镇存量低效用地往往存在混合产权和一户多宅问题，而现行土地政策对此类问题尚未完全严格限定。

在“三旧”改造中，住房产权形式有完全产权商品房、回迁房、房改房、农转居的承租房、居民承租房、宅基地房等多种形式。

如何对这些形式多样的住房进行改造，改造后产权如何转换，核发什么类型的土地权属证件，目前相关政策中还没有明确的指引。

在城中村改造中，存在的大量违法建筑及复杂、特殊的土地产权等问题，加大了其开发利用的难度。

一方面，如承认违章建筑并对其进行补偿，容易形成先违法后改造的错误认识，也变相鼓励了违法行为，引起新的抢建违建，导致改造成本不断攀升；另一方面，如不承认违章建筑，也不进行补偿，而直接对违章建筑进行强制拆除，将会造成被拆迁人的经济利益损失，激化拆迁矛盾，不利于社会稳定，使改造无法进行。

城镇存量低效用地涉及的产权问题，急需土地管理制度的改革创新来化解。

现代产权经济学指出，明晰的土地产权是土地市场交易的基础，所以，探索创新完善城镇存量低效历史用地手续及确权政策是土地管理制度不可或缺的重要环节。

2.存量用地交易尚待规范，参与改造积极性尚未充分调动广东省政府印发的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》规定，在符合相关规定的前提下，土地权属人可以招标拍卖挂牌方式、自行改造方式或与有关单位合作开发建设方式，对存量用地进行开发。

存量用地交易市场不同于新增用地交易市场，因为存量用地交易市场涉及多方主体利益分配博弈、改造成本的科学评估、改造合作单位的公平选择、改造方案的科学审核、改造资金的有效监管、公共利益的有效保障等方方面面。

目前，存量用地交易市场尚不完善，还存在改造方案成本科学评估、合法公开透明选择改造合作企业、公共利益与改造主体利益的平衡等诸多方面的矛盾和问题，所以，急需从存量用地利用的特点出发，构建一套符合存量用地交易规律的科学政策体系，实现存量用地市场交易的公开、公平、公正，确保引入有实力、信誉好、社会责任感强的合作企业，按照城乡规划和公共利益的要求，做好各方主体的利益平衡，调动权属人参与改造的主动性，积极投入存量用地市场，大力盘活城镇存量低效用地。

3.拆迁安置补偿涉及诸多矛盾，顺利实施改造风险较大在存量用地拆迁安置补偿的实践中比较突出的矛盾有：一是安置方式的矛盾。

无论是异地搬迁或就近安置，安置房源的有效供给是成功改造、和谐安置的首要条件；二是拆迁补偿房屋的属性认定。

建筑属性的认定，即合法性、年限、结构类别、房屋用途性质等的判定，是确定补偿价值标准和总量的基础，较易引起争议；三是补偿标准的问题。

主要矛盾集中在标准的客观性和时效性上，同时表现在个别被拆迁户的过高期望值与客观现实的矛盾、标准确定后执行的一致性或一贯性与个案特殊性之间的矛盾；四是拆迁产权问题。

注意涉及三种情况，第一种，被拆迁房屋产权不明确。

第二种，产权关系明确，但产权人无法联系或不能全部到场，又不接受代管或委托。

第三种，产权关系清晰、所有产权人都主张各自权益，意见不统一导致方案无法落实。

以上矛盾如不能及时得到有效解决，将会给改造带来较大阻力。

所以，急需从顺利推进改造的角度出发，建立拆迁安置补偿的和谐民主参与的协调机制，组建拆迁安置补偿协调委员会，代表各方主体利益表达诉求，最终在政府主导下，通过多轮协商谈判，最终找到利益平衡点，顺利推进拆迁安置补偿。

4.改造规划利益分配有失协调，政府公共利益尚未充分保障目前，存量低效用地改造规划利益分配中存在以下问题：一是改造中的绿化、道路、公交站场、学校、医院、超市等公建配套的比例较低，尚未从发展的角度科学设置公建配套设施，可能存在城市功能布局和生态环境压力的问题；二是保障性住房配建尚未设置强制标准，在改造中未强制规定保障性住房的比例，导致保障性住房科学配比建设未与存量低效用地改造建设同步；三是尚未考虑到原改造范围内的非户籍人口、城市租住流动人口的后续住房问题，由于在城市存量低效用地改造地区往往涉及的非户籍常住人口、外来租住人口数量较多，若在改造时没有考虑和解决这部分人群的住房保障问题，将会给后续的社会管理带来不稳定因素；四是改造规划中原土地权属人、开发商、政府这三者之间的利益分配有失协调，开发商可随着房地产市场行情的上涨，获得超额利润，而政府代表的公共利益分配比例则偏低。

所以，应根据存量土地交易市场的规律，构建科学合理的改造利益分配机制，既能满足市场主体的合理利润、原土地权属人合法权益，又能确保公共利益不受损失，实现三者之间的利益平衡。

三、盘活城市存量低效用地的策略城镇低效用地再开发改革的实质是对存量用地和增量用地实行差别化管理，对存量用地管理实行“放权让利”，促进开发利用。

长远来看，应完善法律制度，坚持用途管制、市场取向、利益共享和平等协商，对存量用地与增量用地全面实行差别化管理，促进节约用地、地尽其用。

近期来看，应深化已有试点，有序扩大试点，重点针对鼓励多种方式开发、合理分配开发收益、妥善处理历史遗留用地问题和严格开发监管等深入探索，及时总结经验，增加制度储备。

1.发挥顶层设计功用，强化简政放权，奖惩并举协同推进城镇存量低效用地再开发是对传统土地管理制度的探索创新，其影响面广、涉及利益复杂，是一项系统性的大工程。

一是政府应从顶层设计角度出发，制定改革原则和探索框架，选取试点地区，勇于先行先试，敢于创新不怕试错，边实践边总结边完善；二是政府领导应统一思想，凝聚共识，谋定而后动，一旦开始改革，就必须坚定信心，排除万难，不为外界杂音所干扰，踏实干出实效再评价；三是制定创新政策，加强简政放权，按照责、权、利对等原则，明晰政府部门职责，赋予基层政府相应权利，调动存量低效用地权属人积极性，形成全社会共同推进城镇存量低效用地再开发的良好政策环境；四是做好监督考评，政府行政绩效与存量低效用地利用指标直接挂钩，各地区新增建设用地指标与完成盘活存量低效用地任务相关联，形成监督考评通报制度，奖励先进惩罚落后，形成你追我赶的竞争氛围。

2.采取差异化开发策略，因地制宜，促进存量低效用地利用针对不同地区的城镇存量低效用地项目，实行差异化改造策略。

在区域间和区域内发展不平衡的情况下，对于城镇存量低效用地，应针对不同地块的禀赋特点给予区别对待，赋予不同的发展功能，适用不同的改造策略。

一是产业转型升级策略。

结合旧厂房存量低效用地改造，推进产业转型升级。

全力推进老城区范围内“退二进三”旧厂房用地改造。

结合产业发展规划，统筹做好土地资源投放，引导产业转型升级，为高端产业发展腾出用地空间。

二是空间功能优化策略。

结合城中村存量低效用地改造，倡导以综合整治、功能改变为主导的改造方式，适度推行拆除重建，节约资源能源，完善医疗、教育、养老、公交站场、垃圾转运等公共服务配套设施，改善城乡宜居环境，配建适当比例的保障性住房，加强住房保障能力，提升社会管理水平。