中国古代中央行政体制的研究

中国古代中央行政体制的研究

摘要:随着人类社会的发展和国家的出现，公共管理事务逐渐变得繁杂，管理机构不断的根据国家的发展，建立了行政组织的管理机构和体系与行政组织的运行机制。根据行政组织体制的不同，中国古代中央行政体制有不同的形式和阶段，是中国古代行政体制逐渐成熟和完备的历程

关键词：中央集权皇权相权

通过对从秦汉时期到明清时期的中央行政管理体制分析，我们不难看出：在中国古代中央集权制度下，中央行政管理体制的变化与调整大致呈现：围绕皇权与相权的制约和行使而形成的机制；不同的行政管理体制之间具有明显的世袭、继承性；皇权与相权之间的矛盾是促使行政管理体制发生变化的内在原因。一、秦汉时期的三公九卿制

随着标志中国统一的封建国家——秦国建立，秦王朝根据历代王朝中央行政体制，继承和发展了“三公九卿制”，三公九卿就是君主之下有若干最核心官员参与国家大政的决策，作为中央领导出纳王命、主持国家政治、军事、和监察事务，组成权利中枢机构，统领分掌全国各部政务的众卿。在秦朝的三公分别是丞相、太尉、御史大夫。丞相职务就是辅助皇帝处理全国政务但无统兵权，太尉的职责是协助皇帝总领全国军事但无调兵权、御史大夫的职责是监察并帮助丞相处理政务。九卿分别是奉常、郎中令、卫尉，太仆、廷尉、典客，宗正，治粟内史、少府。到了汉代中央机构设置基本上都是沿袭了秦制，由于社会的发展，西汉时期中央行政事务部门不但机构名称有所改变，三公变革中，丞相府机构的到较大发展，丞相府属官众多作为中央最高决策机构，御史大夫地位得到较大提高不但可以劾奏不法大臣，而且奉命审理有罪官吏，虽位居副丞相的位置辅助丞相统领大局，但是御史大夫职责主要还是执法纠察，太尉则变成汉朝的最高武职和皇帝的最高军事顾问，九卿制度变革在汉代则是机构组织更加健全、分工进一步调整和细致。职能进一步完善，到了东汉时期虽然中央机构名称再一次改变，内部结构的调整，九卿归属三公管辖，尚书台成为主要中枢决策机构，分管六曹分支行政机构，虚化三公九卿的机构设置，使得分支机构大量裁减，官吏编制压缩，职能作用转变，政治地位和权势下降

三公九卿制机构各府是秦代国家中央中枢决策机构，设置分掌政治、军事、监察大权，三个机构互不统属，有明显的监督作用，但是最终决策集中在皇帝一人手上，体现了中国封建制度皇帝专权集权统治的特色。九卿机构中只有廷尉、治粟内史、典客跟国家行政管理机构有密切关系，其余都是皇帝私人或皇室服务机构，负责皇帝私人事务的内廷机构与掌理国家行政事务的外廷机构还没分出来，也是封建皇朝早期机构设置的特色。

但是三公九卿制作为在基于秦代10多年的发展，在经过汉代发展健全，为以后几千年的封建君主专制政体机构不断完善成熟、发展打下基础。并为后世历代所沿袭。是中国古代社会官僚政治制度的核心内容，也是对中国古代中央政府的行政体制组织形式的概括。三公九卿制两级机构组成以君权为核心的金字塔式中央行政体制，但是权利在君权与相权中的动态平衡，并一直在为强化皇权的核心运作。

二、魏晋南北朝隋唐时期的三省六部制

三省六部制，三省指得是中书省、门下省、尚书省，六部是指吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。三省六部制在于分散丞相的权利，把相权“一分为三”，相互牵制，又将尚书省分为六部。

在魏晋南北朝400年间，选官大多是“九品中正制”，中正官品评人物标准单凭门第出身，使得寒门无法进入官场，而在这个动荡分裂的时期，政权交替，皇权衰落，一些豪强家族迅速发展，世代为官世袭垄断各种特权，影响并制约皇帝重大军政最后决策，与此同时，皇帝为了提高官僚组织行政效率，为了与世家大族势力抗衡，依赖重用秘书性质的尚书、中书、侍中等出身寒门官员，分割世族大族的相权，使得尚书省、中书省、门下省慢慢变成真正宰相机构。

三国曹操自任丞相，移原隶少府的尚书吏部曹、选部曹等尚书诸曹为丞相属官，将汉武帝建立的内朝转为外朝官署，这是尚书省建立的开端。按：东汉时虽有尚书台、已经成为处理政务的主要机关，但毕竟是隶属于内廷的官署，不能说是国家的正式政务机关。曹丕以尚书诸曹权力过大，遂以曹操设立的专门处理机密文书的秘书省为基础另设中书省，掌管机要，起草和发布诏令。置中书监、令各一人，以中书监为长官。南北朝时侍中、散骑常侍的权力逐渐扩大。北朝则政出门下，成为中央政治机构的重心。晋代，正式有门下省的建制。

隋朝建立后，在汉魏旧制上杂采南北朝时期各朝机构设置的体制，设立了以三省六部制为主体的中央官僚体系。隋设尚书、门下、内史、三省，主持中央政权的就是尚书、门下、内史三省。三省互相牵制，共同向皇帝负责。其中，决策者为内史省，长官称内史令；审议者是门下省，长官称纳言；处理日常政务的机构是尚书省、置尚书令、左右仆射各一人，下设吏、礼、兵、度支（后改称民部）、都官（后改称刑部）、工六部属尚书省所辖。隋朝，三省长官均为相职。

唐代实行三省分权，以中书、门下、尚书三省相互制约牵制，一强化皇权，但是唐朝中前期出现了弊端，相互牵制造成了办事拖拉，相互扯皮，政令难行。建立不久的三省制就向二省、一省转变。出现了中唐时期门下省代替尚书省成为真正的中枢决策机构，在晚唐时期宦官专政还出现了中枢决策机构及军事管理机构的枢密院，唐末五代还出现了专门管理国家财赋的中央机构三司。

这种变化的动因在于皇权对于相权的控制、以及提高行政效率。首先、为了控制相权，皇帝逐渐使用一些资历较轻的官员参预朝政，实际行使宰相的权力，但是由于没有宰相崇高的体制，所以便于控制。渐渐的，中书令、侍中、尚书令以及左右仆射这些宰相职务已经变成了一个崇高的虚衔，而真正的宰相却成为一种临时性质的职务。三省六部制的特点在于分散了丞相及中央机构的权力，把相权“一分为三”，既有分工，又有合作，互相牵制和监督，提高诀策正确性和行政效率；同时，又将尚书省权分六部，即限制了地方割据势力的产生和发展又推动部门牵制与机构运转，加强了皇权与中央集权、削弱了相权；中国官职的重大改革，历代基本沿袭。

三、宋代的二府三司制和元代的一省制

二府三司制”是五代十国和北宋时期的中央行政管理体制。鉴于唐末五代藩镇割据造成的“内重外轻”的局面，宋朝统治者把加强中央集权制视为立国之本，“在政治与行政上采取了周密的措施来加强中央集权和皇权，在中枢机构建制方面，以“二府三司制”取代了隋朝的“三省六部制”。“二府”即政事堂和枢密院，分掌文武，同为宰相之任。政事堂，袭唐制，全称“中书门下政事堂”，简称中书。枢密院简称枢府，为国家最高军政机关，其首长为枢密使，多为文官充任，

其职能是掌“军国机务，兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治”。“三司”为五代和宋代的最高财政机关。唐末，为筹财用，以户部、度支、盐铁三司主国家财用出纳，三司之名始出。宋立，因其制，以三司总国计，号计省，设三司使一人，有“计相”之称，其职能是“掌邦国财用大计，总盐铁、度支、户部之事，以经天下财赋而均其出入焉”。“二府三司制”将行政权与军权分离，互不统辖，直接对皇帝负责，“这是一个重大的调整措施，籍以分割相权，这种方法固然使权力掌握于皇帝一人手中，但也造成了宋代官员冗员过多，行政开支始终高居不下的局面。

一省六部制是存在于金、元和明初的中央行政体制。由于元朝疆域辽阔，远超前代，国事繁多，而三省制的症结在于决策程序繁多，各部门互相推诿，导致行政效率低下，因而不利于统治。若实行一省制，将事权集中，则能提高行政效率，从而达到避免行政失败的目的。沿袭金旧制，实行一省制。即废除唐宋以来的门下、中书、尚书三省，并立制，只设一个中书省，其长官中书令由皇太子挂名担任，是皇权延伸的象征。“一省”代替“三省”标志着唐宋以来的分权制的终结，也标志着集权政治的高度强化，同时也进一步强化了机构的操作意识，加强了权力的集中。由于元代以中书省为最高行政机构，而以六部为其下属机构有利于朝廷分管各种政务，在当时形成“一省六部制”。元朝的宣政院作为历史最早掌管佛教事务统领吐蕃的中央机构，总之，这些变化是适应元朝长期统治的不稳固局面的，也对地方布施政令和高度集权制提供了更多的可行性。

宋代的二府三司制为了加强中央集权，避免唐朝的藩镇割据，维护国家统一在中央层面，有效分化相权，在地方层面分割地方势力，高度集权于中央，造成中央机构臃肿，地方办事效率低下。元代的一省制有效的提高了中央办事效率，达到控制政权的目的，维持了这个依靠强大军事暴力建立起来的国家。

四、明清的内阁制与军机处

内阁制是明清两代的中央集权体制。明朝统治者鉴于“权臣乱政”和中书省丞相权力过大而危及皇权的教训，改革旧制，废除丞相制度，以内阁制代替沿用了1500多年的宰相制度，由皇帝直接统帅六部。通过提高六部的地位，皇帝可以更有效地指挥各部的工作，同时，又便于把全部权力高度集中于君主之手，进一步加强皇权。总之，内阁只是明朝中央最高的辅政机构，其职能是顾问、参谋、决策等，而六部才是明朝中央最高行政机构，直接对皇帝负责，分任朝政最高一级行政机关，其职能是执行、管理、协调各项政务。清朝前期中央政权的行政机构在形式上承袭了明朝的机构体制，吏、户、礼、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理机构。清王朝于雍正年间新设置了一个中枢机构———军机处，逐步取代满贵族议政的制度，削弱了内阁承旨出政的权力，使之成为一个徒有虚衔，却又不得干预机务的经办例行公事的机关。随着许多机密大事、军国要务都由军机处办理，内阁宰辅已是名存实亡。军机处则成为清朝皇帝维护君主专制体制的得力工具，，这些改变有利于封建主义中央集权制的进一步加强和皇权强化的需要。同时，“在这种体制下，中央政府的行政、军事、财政、司法诸权均集中于皇帝一身。

参考文献：

《中国行政制度史》蔡放波 2009

李琪. 中国古代行政中枢的沿革与中央集权制的关系研究[J] .史学理论研究，1997.