探究探索建立社会组织年报的制度

探究探索建立社会组织年报的制度
20XX年8 月21 日，新华社受权公布了中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》(以下简称《意见》)。

《意见》明确提出民政部门要会同有关部门制定实施各类社会组织信息公开办法，探索建立社会组织年报制度。

同年9 月1 日生效的《中华人民共和国慈善法》明确规定对慈善组织实行年报制度。

目前，国务院正在修订《社会团体登记管理条例》等 3 部社会组织管理的行政法规，关于社会组织年检制度的改革方案也在研究中。

本文基于年报制度改革情况和地方社会组织登记管理机关(以下简称登记管理机关)对社会组织年检改革的实践，汲取有关专家学者的意见，对社会组织年检和年报制度进行了初步研究，提出了我国社会组织年检制度改革的3 种方案，以期对年检制度改革有所裨益。

年检制度改革的基本情况商事制度改革是在党中央、国务院转变政府职能、全面深化改革的大背景下展开的，目的是处理好政府与市场的关系，厘清政府权力的边界。

改革强调宽进严管，要求简政放权，激发市场活力和经济发展内在动力。

建立年报制度是商事制度改革的一项重要内容，主要涉及以下方面：
一是出台法规规章。

20XX 年2 月7 日，国务院《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》提出将年度检验制度改为年度报告公示制度。

为落实通知要求，国务院专门制定了《信息公示暂行条例》，以行政法规的形式规定了年度报告制度。

国家工商总局据此颁布了《经营异常名录管理暂行办法》《公示信息抽查暂行办法》《工商行政管理行政处罚信息公示暂行规定》等五部配套规章，与条例同日实施。

二是建立抽查制度。

工商行政管理部门随机抽取一定比例的，对其通过信用系统公示信息的情况进行检查。

抽查采取双随机模式，即被抽查和检查人员均随机确定。

根据确定抽查的条件，将抽查分为定向抽查和不定向抽查。

三是建立信用惩戒制度。

设立经营异常名录和严重违法名单(黑名单)。

被列入经营异常名录的，在经营、取得政府供应土地、注册新公司、政府采购、从业任职资格、授予荣誉等方面，将依法受到限制。

工商行政管理部门还与银行、海关、税务、质检等多部门建立了失信协同监管和联合惩戒合作，形成了失信联合惩戒机制。

年报制度在实施初期也出现了一些问题，如年报积极性不高、年报系统建设
滞后、数据统计效率低、误差较多等。

社会上也有认为工商部门不作为、推卸监管责任的看法。

部分地方改革社会组织年检制度的情况目前，海南、黑龙江和深圳等地已取消了社会组织年检制度，但改革的具体内容各不相同。

海南取消年检后，实行了年度报告制度。

年度报告的程序和内容与原年检制度基本相同。

其中，对社会团体和民办非单位不再要求提交注册会计师审计报告。

登记管理机关对年度报告只出具年度报告已通过审核或年度报告未通过审核意见。

对无故不按时提交年度报告材料或提交的年度报告材料隐瞒真实情况的，依法予以行政处罚。

深圳对行业协会实行了年度报告制度，社会组织通过深圳民政在线站公布年度报告，登记管理机关不再审核报告内容，同时建立了年度报告抽查制度和活动异常名录。

黑龙江完全取消了年检制度，但未实行年报制度。

目前主要运用评估、抽查等手段发现违法违规行为，加强事中事后监管。

对于是否应取消年检制度的问题，多数地方登记管理机关反对取消年检制度，认为年检是登记管理机关全面了解和掌握社会组织动态和活动情况的重要途径，是对社会组织的一次全面体检。

若取消年检，登记管理机关将失去重要的监管抓手。

另外，由于年检结论与社会组织承接政府职能转移、接受政府购买服务、申请税收优惠等相关活动挂钩，若取消年检后，其他相应政策制度都须进行相应调整，工作难度较大。

目前部分地方政府已将社会组织登记职能从登记管理机关剥离，如再取消年检，大多数地方担心登记管理机关的职能会更加弱化，进而影响机构、编制、经费等。

但同时也认为现行年检制度存在一定弊端：一是登记管理机关通过年检为社会组织的活动背书，承担一定的责任风险;二是年检填报信息过多，给社会组织增加负担;三是年检时间较为集中，登记管理机关工作量过大。

专家学者对年检制度改革的意见对于年检改革的方向，专家认为商事制度改革对社事制度改革具有重大参考意义。

年报是审慎的形式审查，实行年报不是放弃监管而是创新监管，不是倒退而是前进。

因此，社会组织年检制度改革的上策应是取消年检，实行年报;中策是分两步走，只对直接登记的社会组织采用年报制度;下策是保留现行年检制度。

实行年报制度的有利之处是：
1. 有利于发挥社会监督的作用，通过看年报比诚信;
2. 有利于厘清监管责任，登记管理机关不再通过出具年检结论为社会组织背书，降低了责任风险;
3. 有利于行业自律，强化社会组织的社会责任感;
4. 年报制度与国际接轨，有利于提升我国社会组织管理的国际形象;
5.《中华人民共和国慈善法》明确对慈善组织实行年报制度，《社会团体登记管理条例》等3个条例做出相应调整是大势所趋。

但年报是由社会组织自行公示，有可能出现年报造假等问题，政府的后续监
管手段应当跟上。

年检制度改革建议结合上述情况，就社会组织年检制度改革，本文提出三种改革方案。

方案一：全面取消社会组织年检制度，建立年报制度有利之处：风险小责任轻简政放权提高监管效能
1. 有利于减轻登记管理机关监管责任，降低风险。

年报的责任主体是社会组织，登记管理机关的主要责任是提供公示平台。

年报中出现的问题由社会组织承担，登记管理机关不再为社会组织背书，风险责任降低。

2. 有利于提高监管效能。

实行年报制度，登记管理机关可以将有限的人手从大量烦琐的年检事务中解脱出来。

通过建立抽查监督制度，使抽查成为每个社会组织头上的达摩克利斯之剑，提高社会组织守法的积极性和主动性，有效提升行政监管效能，起到事半功倍的效果。

3. 年报作为一种信息公示制度，有利于充分发挥社会公众和媒体的监督作用。

4. 登记管理机关与相关部门共享监管信息及数据，实行失信联合惩戒，充分发挥各部门的监管合力。

不利之处：条件要求高部门协调难度大
1.社会组织不同于，年检制度全面改为年报制度，可能会产生对社会组织放松监管的印象。

一旦有个别社会组织出现问题，登记管理机关仍将面临被问责。

2. 年检结论与社会组织承接政府职能转移、接受政府购买服务、申请税收优惠等相关活动挂钩。

取消年检后，其他相应政策制度都须进行相应调整，工作协调难度较大。

3. 登记管理机关发现社会组织存在违法违规问题有赖于投诉举报和抽查，可能出现监管漏洞。

目前社会公众对社会组织的关注度相对较低，对相关法律法规政策了解较少，登记管理机关除对部分社会组织重点检查外，其他若都依靠随机抽查和举报，可能导致部分违法违规问题不能被及时发现。

4. 改革成本较高。

信息公示系统建设投入较大，基层经费短缺，落实困难。

改革方案一旦确定，信息公示平台的建设必须要跟上，而且要全系统通盘考虑，否则就有可能导致年检已取消，年报无处报的情况发生。

方案二：对双重管理的社会组织保留年检制度，其他社会组织采用年报制度有利之处：循序渐进突出重点
1. 分类监管，降低风险。

对双重管理的社会组织从严管理，符合社会组织管理的基本特点。

这部分组织管住了，登记管理机关的监管风险将会大大降低。

2. 减轻监管压力，提高监管效能。

只对双重管理的社会组织进行年检，既可减轻登记管理机关工作负担，又能将有限的监管力量用于监管重点，以提高监管的针对性和有效性。

3. 有利于社团条例等3 个法规的修订出台。

年检是业务主管单位对其所主管社会组织的重要监管手段，对部分社会组织保留年检，业务主管单位更容易接受，有利于在条例修订过程中各方达成一致意见。

不利之处：落实难度大投入成本高易受质疑
1. 法规的公平公正可能受到质疑。

双重管理的社会组织有可能有所不满。

这种明显的区别对待也容易被诟病，引起不良反响。

2. 不利于与其他部门进行政策衔接。

如果两种制度并存，与其他部门在协调制定配套措施时易造成混淆。

比如在获取税收优惠资格等方面，有的依据年检合格结论，有的依据年报情况，不便于把握。

3. 年报系统的建设投入大，耗费成本高。

慈善组织的年报平台能否适用于其他社会组织需要考量。

而且社会组织实行年报和年检两套系统并存，管理和维护的难度较大。

方案三：对慈善组织实行年报，对其他组织实行年检
这实际上是方案二的缩小版，只对法律法规有明确规定的组织实施年报，其他组织仍然实行年检。