财政学教案 讲义第七章 转移性支出

第七章转移性支出7.1社会保障与财政7.2财政补贴7.3其他财政支出7.1社会保障与财政7.1.1社会保障概述社会保障是指政府向丧失劳动能力、失去就业机会、收入未能达到应有水平，以及由于其他原因而面临困难的公民，给予货币或实物形式的帮助，以保障社会成员能维持最基本生活水平的活动。

社会保障支出是和社会保障制度密切相关的财政支出，现代社会保障制度最早诞生于19世纪的德国，至今只有百余年的历史。

现代社会保障制度是国家为了帮助其公民克服面临的风险和不确定性因素，主要有年老、残废、疾病、工伤、失业、自然灾害、贫困等对生活的影响，而面向所有公民提供基本生活保障的制度。

现代社会保障制度是市场经济的一个基本制度，被誉为社会的“安全网”、“稳定器”，是人类文明和社会进步的一大“制度发明”，它的意义和作用主要表现在如下几个方面：①它是确保社会公平，实现收入公平分配的重要手段；②它是确保社会安定，实现社会稳定的重要工具；③它是确保市场效率，实现资源优化配置的必不可少的手段。

1.社会保障的基本特征（1）社会性社会保障的实施主体是政府，目的是满足全体社会成员的基本生活需要，因此社会保障的范围覆盖整个社会，任何一个社会成员都不应该被排斥或遗漏在社会保障之外。

政府介入社会保障活动，主要是基于以下几个方面原因：克服保险市场上的逆向选择的需要、家长主义的表现、降低决策成本的需要、实现收入分配公平的需要。

（2）强制性任何一个国家都是以立法的形式来保证社会保障参与的强制性。

我国《宪法》明确规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

法律规定范围内的单位及职工，都必须参加社会保障，按规定缴纳保险费，违反者必须负法律责任。

（3）互济性社会保障参与的强制性，使得利益从风险小的人的向风险大的人转移，其实质是通过社会保障把个人风险分散给全社会。

（4）福利性社会保障的目的是保障社会成员最基本的生活，从性质上说，它属于社会公益事业，目的是造福社会，而非出于盈利的目的。

因此，社会保障决不能商业化，社会保障基金必须专款专用，不能挪用。

2.社会保障模式（1）福利型社会保障模式这种模式是以全民性和普遍性的保障原则为核心，全体居民和公民不论其有无收入和是否就业，都可享有国家制定的各项福利保障政策。

由于全民都享有受保障的权利，因此，这种模式下的社会保障资金来源于国家的税收。

在福利型社会保障模式中，主要以英国、法国等代表。

（2）社会保险型模式这种模式以社会保险为核心，社会保障费用由雇员、雇主和国家三方负担，主要以雇员和雇主承担为主，社会保障的给付与雇员的收入和社会保险缴费相联系。

在社会保险型模式中，主要以德国、美国、日本等为代表。

（3）强制储蓄型模式这种模式以强制储蓄为核心，政府强制雇主、雇员为雇员储蓄社会保障费用，以满足雇员个人各种社会保障项目的支付需要。

在强制储蓄型模式中，以新加坡和智利为代表。

（4）国家型保障模式这种模式以“国家统包”为核心，由政府对福利进行直接分配，社会保障事务由国家统一办理，社会保障费由国家和企业负担，职工个人不必缴纳社会保障费用。

它主要是根据马克思的社会总产品要在个人分配之前扣除社会保障费用的理论确立的模式。

在国家型保障模式中，以前苏联、东欧各国为代表，最早始于前苏联。

3.社会保障的内容国际劳工组织1952年制定的《社会保障（最低标准）公约》，规定了现代社会保障主要包括医疗补助、疾病补助、失业补助、老年补助、工伤补助、家庭补助和遗属补助等九项内容。

该公约还规定，一个国家只要实行了三种补助（其中至少包括失业、工伤、老年、疾病和遗属等最主要补助中的一种），就可以认为已建立了社会保障制度。

比较不同国家的社会保障制度，它们大体包括：社会保险——核心地位社会救济——最低层次的社会保障社会福利——社会保障的最高纲领社会抚恤——安定特定阶层生活的功能（1）社会保险所谓“社会保险”，是指以立法形式，由国家、集体和个人共同筹集资金，以确保社会公民在遇到生、老、病、死、伤、残、失业等风险时，获得基本生活需要和健康保障的一种社会保障制度。

社会保险是为有劳动能力的公民提供的强制保险，是社会保障制度的核心环节。

社会保险一般包括如下的一些内容：a．社会养老保险在社会保险中占据核心位置b．社会失业保险c．社会医疗保险d．工伤保险e．女工生育保险（2）社会福利社会福利是为特定社会成员和无劳动能力的公民提供的特别生活照顾。

是社会保障制度的特别环节。

它是指由政府出资兴办的、以低费或免费形式向一部分需要特殊照顾的社会成员，提供货币或实物帮助和服务的一种社会保障制度。

它主要包括国家、企业或集体兴办的福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院、福利企业等等，其目的是使那些无生活来源的孤老残幼能得到基本的生活待遇。

一般包括如下的一些内容：a．社会公益性福利费国家在教育、文化、卫生等方面的免费或低费支出b．社会优待照顾性福利费夏季降温费、冬季采暖费、独生子女费c．社会特殊性福利费老年人社会福利、儿童社会福利和残疾人社会福利（3）社会救济社会救济是为贫困、遭灾或发生不幸事故的公民提供的无偿救助。

是社会保障制度的补充环节。

它是指政府对收入在贫困线以下的公民，和因自然灾害遭受损失或发生其它不幸事故，而暂时生活处于困难中的公民提供的货币或实物帮助。

社会救济是一种公民应享受的基本权利，也是国家和社会必须认真履行的最起码的社会保障职责，其目标是克服贫困。

从性质上来讲，社会救济又包括济贫与救灾两种，其财力主要依靠财政拨款，同时鼓励社会捐款和公民互助。

社会救济一般包括如下的一些内容：a．城镇社会救济（城市居民最低生活保障制度）b．流浪乞讨人员救助（城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度）c．贫困地区救济（扶贫贷款、发展资金、以工代赈）d．自然灾害救济（地震、洪涝、干旱、台风、海啸等灾害救济）（4）社会抚恤社会抚恤是为有特殊贡献的公民提供。

是社会保障制度的特殊环节。

它是指对对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补助和褒奖的一种制度，主要包括牺牲病故抚恤、定期定量生活补助、残废抚恤、残废人员免费医疗、烈军属疾病减免待遇等。

其财力来源主要是政府预算拨款。

社会抚恤一般包括如下的一些内容：a．因公牺牲残废病故抚恤费 b．烈军属、复员军人生活补助费c．退伍军人安置费 d．抚恤事业单位经费e．烈士纪念建筑物管理和维修费 f．优待优抚专项支出补充（5）住房保障：a．住房公积金b．经济适用住房）c．廉租住房（6）农村社会保障：a．农村最低生活保障制度b．扶持建立农村养老保险制度c．补助建立新型农村合作医疗制度d．农村社会救助（农村五保供养制度、特困户基本生活救助制度）4.社会保障支出的资金来源所谓“社会保障基金”，是政府按照有关法律或制度的规定建立的，用于社会保障的专项基金。

从内容上看它主要由社会保证基金和社会保险基金两部分组成。

社会保证基金主要用于社会救济、社会福利和社会抚恤，社会保险基金则主要用于社会保险的各种项目上。

社会保障筹资渠道主要有：（1）政府预算安排的社会保障支出（2）向劳动者所在单位及劳动者个人征收的社会保障税（费）（3）社会保障基金的投资收入（4）社会捐助5.社会保障资金的筹资模式社会保障资金的筹资一般有三种模式：（1）完全基金制（2）现收现付制（3）部分基金制（1）完全基金制这是一种以纵向平衡原则为依据，要求在劳动者整个就业或投保期间，或者在一个相当长的计划期间内，采取储蓄方式积累筹集社会保障基金的制度。

其基本方法是：在对未来时期社会保障支出的需要进行预测的基础上，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的总平均收费率，采取先提后用的办法。

投保人在职时，按此收费率将一部分劳动收入交给一个基金；接受保障时，该基金再以投资所得兑现保障承诺。

完全基金制模式的特点使投保人在职时积累资金，退休后按月领取保险金，支付水平与本人在职时的工资和缴费水平直接相关，可以激发投保人缴费的积极性，从而实现自我保障。

但这种方式要求有稳定的经济环境和良好的基金管理水平，从而保证基金的保值和增值，兑现保障承诺。

否则基金的保值和增值的风险较大。

这种方式不具有代际之间的再分配功能。

（2）现收现付制这是一种以横向平衡原则为依据，以同一时期正在工作的所有人的缴费，来支付现在保险收益人的开支的制度。

现收现付制的特点：完全依靠当前的收入去支付现在的支出，以支定收，基金没有结余，从而避免了完全基金制下基金遭受通货膨胀而贬值的风险，也能够对基金进行有效的管理。

由于现收现付制是下一代人养上一代人，因此具有代际之间的收入再分配功能。

但这种模式在人口年龄结构年轻、保障范围较窄、支付标准较低的情况下，尚可正常运行；在经济不景气、人口出现老龄化、支付范围和标准不断提高的情况下，就会出现缴费比例过高，当代负担沉重，资金筹集困难等问题。

（3）部分基金制这是现收现付制和完全积累制两种模式的结合。

当年筹集的基金，一部分采取现收现付制满足当前支付的需要，另一部分采取积累式以满足未来支付的需要。

与其他的两种方式相比，部分基金制既保持了现收现付制下的代际间的收入再分配功能，又能通过部分资金积累，降低现收现付制下当代人的负担与完全基金制下货币贬值的风险和资金保值增值的压力。

几十年来，我国的社会保障制度一直采用现收现付制。

中共十四届三中全会明确提出，要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人帐户相结合的制度，其基本思想是逐步建立职工的个人帐户，将企业与个人缴费的大部分积累于个人帐户，以试图缓解现收现付制与人口老龄化的矛盾，同时促使职工承担一定的社会保障成本。

然而，由于记入个人帐户上的资金同时被用做社会保障支出，个人帐户上的资金只是帐面上的，因此，中国当前实行的社会保障模式实质上仍然是现收现付制，基金制仅徒有其名而已。

7.1.2财政的社会保障支出中国预算内社会保障支出的项目主要有：1．抚恤和社会福利救济费这类支出一直都以独立科目的形式存在于国家预算中，从来都是我国财政直接提供的社会保障支出。

它反映由预算拨款用于民政部门掌握的社会保证基金。

2．社会保障补助支出反映由预算拨款用于对养老、失业、医疗等社会保障基金的补贴和其他社会保障项目的补助等。

3．社会保险基金支出社会保险基金收支反映地方税务机关按规定征收并缴入国库的各项社会保险费、滞纳金收入和支出。

7.1.3中国社会保障制度与改革从总体上说，1978年以前，中国的社会保险实际为劳动保险，保险的对象是全民所有制企业和事业单位的职工和干部，不包括城镇集体所有制企业单位和事业单位的职工和干部，也不包括广大农民，具有“企业保险”的特点，即全民所有制企业单位的职工和干部的社会保险不是由社会统筹来支付而是由企业支付。