第二章政府失灵与公共选择

第二章政府失灵与公共选择案例1中国燃油税改革十年难产一、本案例服务的教学内容本案例主要服务于第二章第一节政府失灵以及第二节公共选择的相关理论。

通过案例中的相关内容主要说明如下观点：第一，政府在干预市场，解决市场失灵的同时其自身也存在诸多失灵问题。

比较突出的便是政府活动的效率值得怀疑，政治决策程序也存在一定的局限性。

第二，政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样，都是“经济人”，都有自身的利益追求；第三，公共政策的制定过程要受到各相关利益集团的政治压力，其实质是各利益集团的博弈过程。

二、案例内容作为中国税费改革的重要突破口，燃油税的改革设想已经提出许多年了。

所谓燃油税，是将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税，通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础设施开支。

它将使车辆的使用成本结构发生较大变化，先前不同车辆间几乎一视同仁缴纳的养路费、车船使用税等固定支出，将被与车辆蚝油量直接联系的变动支出――燃油税所取代。

无论是理论上还是在现实中，燃油税都普遍被视为一种公平且有效的财政调节手段。

它的意义并非仅仅“税费之间的转换”，更加重要的是它能够更加公平地分配税费负担，节约能源消耗，提高能源使用效率，筹集资金进行道路建设与维护。

燃油税的公平性体现在它使纳税人的负担与能源消耗、道路使用、最终与道路修建耗费情况紧密相连，“多跑多出钱，少跑少出钱”，“多用路多出钱，少用路少出钱”。

燃油税早已成为国际社会调控汽车产销与使用的最有力杠杆。

相比较现在的养路费和其他费用而言，无论出门与否，每辆车都要缴纳相同数额的费用；而燃油税则是和自己消耗的燃油挂钩，省去了很多不该花的“冤枉钱”。

从国际上看，上世纪70年代欧洲诸国开始推行燃油税，德国的燃油税为油品价的260%，法国更高达300%。

依赖原油进口的日本，其燃油税税率亦达120%，整体而言仍可算对汽车课税最重的国家。

以拥有一辆车重1100公斤、排量1800cc、价格180万日元的乘用车为例：日本消费者从购置到完成九年使用期间，共需支付约164万日元的汽车相关税，约为购车价91%；其中汽油税一项便达到44万日元，已接近购车价格的25％。

近年来，中国已成为全球第二大石油进口国，在能源供需方面的矛盾越来越突出。

特别是汽车产业的迅猛增势，让中国的石油战略面临前所未有的压力。

“节约能源”已经被有关专家提升到基本国策的战略高度，因此开征燃油税即动用价格杠杆，利用税收手段推进节能显然已是势在必行。

几乎所有人都承认，实行燃油税改革，总体而言利大于弊。

然而，就是这样一件利国利民的“好事”却“多磨”了十余年至今仍在“襁褓”之中，使得这项改革名副其实的成了一项“跨世纪”的“重大工程”。

此项改革为什么会如此“难产”呢？让我们先来回顾一下燃油税的改革历程：早在1994年，有关部门就正式提出开征燃油税的动议。

1997年全国人大通过的《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费等，拟于1998年1月1日起实施，具体办法由国务院决定。

1998年底，时任财政部部长项怀诚就在公开场合说过：眼下汽车车辆费、公路管理费加起来有217项之多，因此，费改税应从取消养路费，实施燃油税开始。

1999年10月31日，九届全国人大常委会十二次会议通过了《公路法》修正案，将第三十六条有关条款修改为：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。

”这项法律规定，标志着对交通车辆开征燃油税正式上升到法律层面。

此后，国务院批转的财政部、国家计委等十二个部门《交通和车辆税费改革实施方案》的通知（国发[2000]34号文件）对我国燃油税的纳税人、纳税环节等都做了明确规定。

2001年1月，当时的国家税务总局局长金人庆透露，燃油税出台工作已就绪，将在适当时候开征该税种；2002年，金人庆再次称燃油税将择机出台；2004年1月，国家税务总局局长谢旭人表示，取消养路费、开征燃油税的工作已经进入审批程序之中。

2004年11月，国家发改委发布《节能中长期专项规划》，提出鼓励发展节能车型和加快淘汰高油耗车辆的财政税收政策，择机实行燃油税改革方案，取消一切不合理的限制低油耗、小排量、低排放汽车使用和运营的规定。

2005年1月11日，谢旭人再次透露，燃油税改革的方案经过研究已有了初步意见，但需要在比较合适的时间推出。

同年1月22日，国务院发展研究中心发布报告说，我国已经制定征收汽车燃油税的方案，并将择机在全国公布推行。

甚至当年的两会记者招待会上，财政部部长金人庆面对各国记者也说，“整个（燃油税）的税收设计方案，包括税票都准备好了”。

一切都似乎表明，燃油税的出台已经指日可待了，当时甚至还有专家和媒体预测，2005年将会征收燃油税。

然而，随着2005年的过去，一些预测不攻自破，一切又似乎恢复了平静。

直至最近，2006年1月8日，国家税务总局局长谢旭人在全国税务工作会议上公布“十一五”税收改革目标时说，“十一五”期间将适时开征燃油税。

同样在1月17日，国家税务总局副局长崔俊慧在国务院新闻办公室的新闻发布会上说，今年能否开征燃油税，国家税务总局还没有具体时间表。

可以说，从上世纪末到今天，历经两届政府，两任财政部长和税务总局局长，公开与非公开、正式与非正式、官方与半官方的燃油税的“适时开征”之说，公众听了不下十余次。

但是，为何这项改革十年难产，千呼万唤不出来呢？先看政府部门比较一致的解释：燃油税改革方案出台受原油价格因素影响，而目前原油价格一直居高不下，因此需要找一个合适的时机。

然而“油价太高”真的是燃油税迟迟不能出台的主要原因吗？对此，国务院发展研究中心宏观经济研究部米建国的看法相当鲜明：油价居高不下，不应是推迟燃油税出台的理由。

他解释，希望油价回落到以前的水平已不可能，油价上涨不应是燃油税改革的阻力，反而应是改革的动力和契机，因为燃油税是鼓励节约用油，油价高才更需要节约，即需要尽快动用价格杠杆并结合税收手段，对燃油供应乃至整个经济结构进行调节。

据介绍，最初设计燃油税方案时，国际油价为15美元/桶，后来，业界根据国际油价走高的趋势普遍认为，推出燃油税方案的适度空间为“国际油价20美元至25美元”。

然而近年来，国际原油价格一直处于高位运行，2005年纽约商品交易所WTI原油平均价格为56.49美元/桶，与2004年相比上涨36.30%，8月29日甚至创下70.85美元的天价纪录。

隶属美国能源部的能源情报署11月发布的报告显示，由于全球原油产能和产量近期都不大可能明显增加，2006年原油价格预计仍将高位运行，平均在每桶64美元至65美元左右。

因此，有学者指出，如果非要等国际油价跌到20美元以下再推出燃油税，中国不如干脆宣布终止燃油税改革，因为种种迹象表明，世界已进入高油价时代。

其实，燃油税到底什么时候推出，表面上看是取决于国际原油价格的高低，但归根到底是各个利益部门博弈的结果。

其中主要涉及主要是交通部门和财税部门利益分配；同时，燃油税的开征还涉及地方财政收入，地方和中央如何分配燃油税收入，也是个很大的问题。

推行燃油税的最大阻力首先来自公路交通部门，因为一旦推行燃油税，交通部门不仅失掉了一大块收入，最重要的是失掉了上路稽查的权力，摘下“大盖帽”，变成“筑路工”，这恐怕是最难令他们接受的。

据交通部网站介绍，公路司的一项职责就是负责全国公路规费稽征、公路养护、路政、收费公路的管理。

交通部的态度，也决定了燃油税政策能否顺利出台。

该部公路司一位官员曾经表示，“我知道财政部一直在搞燃油税，但他们一直没征求过我们的意见”。

这位官员说，燃油税的开征显然要涉及到养路费等，“人家车主养路费一交就是半年或一年，怎么转换？”此外，开征燃油税还要涉及到全国交通系统27万养路费征稽人员的安置问题。

据了解，2000年前后燃油税推出功亏一篑，与当时需要安置27万名路桥收费人员有很大关系。

因为那之前，税务部门提出要接收12万人，没料到一下子多出了15万人。

推行燃油税的第二大阻力来自地方政府。

因为现在超过1000亿元的养路费属于地方政府收入，改为燃油税后这笔巨款将全部进入中央财政“腰包”。

虽然这笔钱可以通过划拨或转移支付的形式返还和补贴给地方政府和交通、城建主管部门，但是由于中央财政支出具有较强的预算性以及中央与地方的利益相互独立，各地得到的补贴总额显然无法达到改革以前的收费水平。

此外，现有的路桥收费也是由公路监管部门来收取，其中相当一部分也会进入地方政府，改成燃油税后，这笔钱也将上缴国家财政。

由此，地方政府对燃油税的改革也毫无兴趣，甚至怀有抵触心理。

令人欣喜的是，作为燃油税改革试点的海南省，在1994年1月1日开始在全国率先实行燃油附加费，已经取得了相当的成效。

全省公路没有一个收费站，车辆畅通无阻。

尽管海南目前所实行的制度仍然被称为“燃油附加费”而非“燃油税”，但其成功运行就可以充分表明全国范围内开征燃油税并无操作障碍。

三、简要点评燃油税改革方案拖了十余年仍无法实施，在整个过程中充分暴露了市场经济条件下的政府行为的局限性和政治决策中的利益集团的博弈过程。

对此，我们简要点评如下：第一、燃油税十年难产的事实已经表明，目前税收作为重要的公共政策引起不同集团间的利益博弈已经开始显性化。

因此，税制需要加快改革步伐，关键是打破部门利益格局，真正从国民经济健康平稳的发展出发，真正从广大公众的切身利益出发。

第二，所有的公共政策的制定，包括税制改革都是一个公共选择的过程，也是一个各方利益博弈的过程，这个过程不仅仅是征纳双方利益分配的过程，更是权力部门（包括财政税务和其它相关利益部门，还包括中央部门与地方部门）之间利益分配的过程。

但关键问题是博弈各方的信息严重不对称，而且话语权掌控在各个权力部门，公众的利益表达机制并不完善，公众的参与决策权并未得到真正的尊重和落实。

其结果便是权力部门之间的无休止的协调再协调，对于公众而言，便是漫长的等待再等待。

因此，燃油税的改革并不是方案的问题，而是决策的问题。

第三，在公共选择理论家眼中，政府不过是个无意识、无偏好的“稻草人”，公共行为和公共目标在很大程度上受政治家和官员的动机支配。

由此，政府失灵便不可避免。

由于民主制度下，没有一种选择机制可以称得上是最优选择机制（直接民主面临高成本，而间接民主面临机会主义），公共选择学派为此提供了两种改革思路：一是市场化改革，二是宪法制度改革。

燃油税的案例让我们看到了没有恰当的立法与决策程序，优良的改革就可能被耽误。

四、思考题公共政策到底通过怎样的程序制定才能保持公平和效率？本案例素材来源：1.中国石油网2005年2月1《燃油税遭遇中国式难题》；2.慧聪网石油行2005年2月24日《燃油税政策维护四方面“公平”》；3.慧聪网石油行2005年1月31日《博弈燃油税征收改革利与弊》；4.新华网2005年12月5日《2005：油价波动的一年 2006：油价向何处去？》。