社会行政第三章

社会行政第三章

社会行政体制

社会行政体制是国家或权力机构实施社会政策的制度化架构，是国家公共行政管理体制的重要组成部分。研究社会体制的基本理论，分析比较各国社会行政体制形成和发展的基本规律和基本特点，对于推动转型期我国社会行政体制建设具有重要意义。

第一节社会行政体制的构成

第二节各国社会行政体制

第三节中国的社会行政体制

第一节社会行政体制的构成

一、社会行政体制的含义及建构原则

（一）含义

1、体制与行政体制

体制与制度、体系是相类似的概念。体系一般是指由多个部分有机组合构成的系统，如经济系统；体制一般指一个国家的统治形式和方式，如福利体制，反映的是社会政策领域里政治因素、社会价值和政治力量的对比；制度指的是既包含习俗、官僚等秩序的含义，也包括了组织机构、法律等正式的规则，如社会制度。

行政体制的概念：

1）它指国家行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总称-----主要体现在国家行政机关的设置上，此外，还包括一个国家行政历史中积淀下来的行政关系和行政规范。（张国庆）

2）行政体制就是行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等关系模式。（谢庆奎）

我们认为，行政体制就是一个行政系统，包括了行政机关的设置、权力的划分及运行等内容，社会行政体制指国家或权力建构实施社会政策的制度化的架构，包括政治制度、福利体系、组织体系等内容。

2、社会行政体制建构的基本原则

1959年，联合国专家小组报告提示社会行政体制建构的基本原则有：

1）政府有保障供应人民所需要社会服务的责任，这种服务不管由政府机关或非政府组织承担都可以

2）社会服务应该是政府职责中一个特定领域

3）社会服务行政应集中于一个独立的部门

4）社会服务领域的工作乃至其他部门的社会性计划，在计划方面和执行方面都要相互协调配合。

二、社会行政体制的基本架构

它应包括社会政策与社会立法、组织机构、人员管理、经费管理等。

（一）社会政策与社会立法

社会政策的确定是社会行政体制的重要内容之一。社会政策是社会工作行政的指导方针、最高原则。社会行政是社会政策的执行与发展。

实施社会行政必须要有明确的社会政策。

社会立法的制定也是社会行政体制的重要内容之一。社会行政要有效地实现社会政策的目标，必须立法，这种立法就是社会立法。社会立法是社会工作的基础，也是社会政策的具体表现，即用法律的手续和条文，把它详细地规定下来，并以法律的力量付诸实施。社会政策的实施，须借助国家制定立法。联合国报告书社会福利行政的方法的分类，将社会福利法

律制度包括8个方面：

（二）组织机构

社会福利组织机构可以分为全国性、地方性、单一性三大类。全国性机构指负责全国社会福利事业的立法、政策拟定、全盘规划、监督与考核的最高决策行政机构；地方性机构主要职能是执行全国性机构的指示，拟定地方性计划，推行地方各种社会福利事务；单一性机构包括公、私立社会行政机构，单一性机构只从事某项专业性的服务活动。

（三）人员管理

（四）经费管理

三、社会行政体制的影响因素

包括国家政治制度、经济发展水平、福利资源募集方式及社会工作的专业化水平等。（一）国家政治制度

（二）经济发展水平

（三）福利资源募集方式

（四）社会工作的专业化水平

第二节社会行政体制的类型

“福利体制”或“社会行政体制”最早由丹麦社会福利专家艾斯平——安德森提出。而较早对社会福利制度做比较研究是维纶斯基和勒博，在《工业社会与社会福利》（1958年）中，将社会福利制度划分为剩余福利模式和制度性再分配模式。

1974年，社会行政大师梯特马斯在《社会政策》中，将福利模式分为三种理想类型：即剩余福利模型、工作能力—成绩模型和制度性再分配模型。

1990年，艾斯平—安德森根据去商品化程度与社会阶层化程度对欧美福利体制做出了不同的三分法。去商品化是指社会福利是否是一种权利的程度，人民维持生活不需要依赖市场程度。社会阶层化程度是指社会政策促成社会阶层形成的程度。为此，将此分为自由主义福利体制、保守主义福利体制、社会民主主义福利体制。

艾斯平的三分法超越了梯特马斯狭义的福利国家范畴，将福利体制的研究延伸到了政治经济学领域，其不尽之处是忽视了对南欧和发展中国家的社会行政模式。

一、英国的社会行政体制

英国作为世界上最早建立社会福利制度的国家之一，其福利国家制度在二战后的较长时间里良好运行，但到了20世纪70年，由于受经济危机的影响，开始面临危机，80年代，撒切尔夫人的保守党对福利国家制度进行了较大调整，90年代，主张第三条道路的工党政府上台后把英国福利国家改革推进一步。

（一）英国社会行政体制的性质

按照艾斯平——安德森的分类，英国属于自由主义福利体制。其特点是去商品化最低，分层化程度较高。其制度安排更多地是贯彻市场交易原则，使得获得福利保障的条件十分苛刻。

（二）英国社会行政体制的构成

1、社会福利政策与法规1946年颁布的《国民保险法》、《国民医疗保健法》和1948年

的《国民救济法》。这三部法建成英国全面的社会保障制度。

2、社会工作行政组织

1988年之前是英国卫生与社会安全部主管全国社会保障、卫生及社会服务、残障、老人及儿童福利。

1988年，将卫生与社会安全部划分为卫生部和社会保障部，分别掌管各自所管领域的

行政事务。

3、社会福利经费

1999——2000年，英国社会保障与国民保健开支合计1630亿英镑，占公共开支总额的46%。

4、社会工作者制度

英国现有2.5万名社会工作者，超过90%的是在地方政府的公共服务部门工作。

（三）社会行政体制的演变及其对社会行政的影响

1.新自由主义社会福利制度改革及其对社会行政的影响

新自由主义改革的基本思路是用“选择性原则”替代“普遍性原则”。主要举措是对社会福利项目进行私有化改革。

2.第三条道路的社会福利制度改革及其对社会行政的影响

布莱尔的第三条道路主要是希望建立一个有活力的福利国家，以取代传统消极的福利制度。

二、美国社会行政体制

（一）美国社会行政体制的性质

美国社会行政体制属于典型的自由主义的福利体制。

（二）美国社会行政体制的构成

1、社会福利政策与社会立法

1935年通过《社会保障法》，建立了与职业福利体系并行的社会保障制度，同时建立了以社会救济为核心的社会福利制度，标志着美国社会福利制度的基本建成。

2、社会行政组织

美国社会行政体系分为联邦及地方政府，地方政府包括州、郡、市的社会福利部门。

3、社会福利经费

美国的主要社会福利项目大部分是由联邦政府出资，州政府承担的份额比较有限。

4、社会工作者制度

美国社会工作十分正规，1946年以来，美国联邦政府就一直授权全美社会工作委员会监管社会工作教育与培训，以保证社会工作专业教育课程的标准化和教育质量。

四、欧洲大陆的社会行政体制

（一）欧洲大陆社会行政体制的性质

包括奥地利、法国、德国和意大利在内的许多欧洲国家属于保守主义的社会行政体制。（二）欧洲大陆社会行政体制的构成

1、社会福利政策与社会立法

2、社会工作行政组织

五、瑞典的社会行政体制

（一）瑞典社会行政体制的性质

瑞典的社会行政体制属于社会民主主义福利体制。

特点是去商品化程度较高，分层化程度较低。

（二）瑞典社会行政体制制度的构成

1、社会立法

1982年的《社会服务法》和1983年的《保健医疗法》，1994年1月施行《肢体残障之支援与介护法》，

2、社会行政组织

3、社会福利经费

五、东亚的社会行政体制

（一）东亚的社会行政体制的性质

东亚大部分国家属于发展型国家，安德森的福利体制理论不适应。寻找新的理论资源。

日本宫本太郎把东亚的发展型国家的福利模式概括为1）东亚国家社会支出的规模比较小；2）对市场提供福利的干预和管制却很严厉；3）东亚国家社会保障制度是针对不同社会阶层而设立的；4）家庭化倾向比较严重

怀特和古德曼认为，东亚福利体制有几个特征：

1）较重视经济增长，社会福利居于次要地位；2）社会福利经费与人事支出较有限，重视财务资源的投入具有生产性目的；3）政府提供的收入安全网较薄弱；4)不鼓励对政府的依赖，5）社会保险制度具有重要性。

（三）东亚社会行政体制的构成

1、社会福利政策与社会立法

2、社会行政组织

六、各国社会行政体制的比较

（一）西方国家社会工作行政体制的共性

1、社会行政职权的集中化趋势

2、社会行政的法制化趋势

3、社会行政人员的专业化

4、社会福利供给机构的多元化趋势

5、社会福利经费大部分由国库支出

(二)西方国家社会工作行政体制的差异性分析

1、基本价值取向的差异

2、没有一个统一的、标准的社会工作行政体制

3、社会工作行政体制的运作机制的差异

第三节中国的社会行政体制

一、计划经济体制下中国的社会行政体制

（一）性质

在计划经济体制下，我国社会福利经济体制呈现明显的二元特征：即人们依据其身份、地位和不同所有制形式而享受不同的福利待遇。

处在上层的是全民所有制职工，处在下层的是包括广大农村人口、城镇集体企业职工、非公有制企业员工和个体劳动者。

全民所有制职工，国家通过各种制度安排提供了养老、疾病、生育、工伤、家庭困难等收入性福利，并且通过单位提供了诸如住房、食堂、子女入托等福利；甚至采取终身雇佣方式，为职工提供铁饭碗，按照西方福利体制类型划分我国的全民所有制及城镇大集体所有制企业职工福利相当于制度化再分配型，或叫国家再分配型社会福利；而非所有制劳动人口及广大农村人口的社会福利，所强调的是个人责任和家庭赡养，国家并不直接提供福利。只有当个人及家庭不能保证生活时，政府才出面提供最基本的生活保障。强调个人及家庭的责任，是典型的“补救型”社会福利。在计划经济体制下，我国的社会行政体制的二元格局表现为“国家再分配型福利和补救型福利同时并存，两种模式分别适用于不同对象。

对中国的社会福利制度不能简单套用西方的福利体制来分类。黄黎若莲指出，中国的社会福利制度是“混血儿“而不是纯种马。中国的社会照顾模式是一个混合模式，至少包括两个独立的部分，民政福利只是一种剩余——受助条件严格，水准较低、范围较小，并且是补救性质。与之平行而独立运作的是集体福利制度，是为劳动人口设计的，城市居民居其上层，而

农民处于下层，其对城市工业人口的待遇既全面又慷慨，可与发达国家相比，农民的福利待遇与城市居民相差甚远。

（二）计划经济条件下中国社会行政体制的构成：

1、政策法规

计划经济下，不可能形成独立的社会政策与社会立法。

2、社会行政组织

内务部是民政部的前身。在中央层级下面，各大行政区都设有民政机构。

3、民政开支

1980年以前，民政开支不足国家预算的2%。

中国历年民政事业费支出情况统计(1950--2003)

2003年12月31日采集

年份民政事业费支

出

占财政支

出%

年份

民政事业费支

出

占财政支

出%

1950 1.32 1.94 1986 34.41 1.51 1951 1.37 1.12 1987 35.93 1.49 1952 2.83 1.61 1988 39.56 1.50

1989 46.65 1.57

1990 51.94 1.54 1953 3.55 1.61

1954 6.04 2.15 1991 62.54 1.67 1955 4.98 1.05 1992 63.71 1.42 1956 5.69 1.06 1993 69.87 1.40 1957 5.31 1.75 1994 87.02 1.50

1995 103.45 1.52 1958 3.27 0.8

1959 4.48 0.81 1996 121.15 1.53 1960 7.24 1.11 1997 133.52 1.44 1961 9.89 2.69 1998 161.84 1.50 1962 7.45 2.44 1999 194.70 1.49

2000 229.69 1.50 1963 8.75 2.58

1964 16.15 4.05 2001 284.75 1.53 1965 10.79 2.31 2002 392.27 1.78

2003 498.92 2.03 1966 8.81 1.63 累计2494.86 1.56

1967 8.21 1.86 三年恢复时期支

出

5.52 1.51

1968 5.61 1.56 "一五"时期支出25.57 1.90

1969 6.67 1.27

1970 6.53 1.01 "二五"时期支出32.33 1.41 1971 6.83 0.93 1963-1965支出35.69 2.96 1972 8.15 1.06

1973 9.97 1.23 "三五"时期支出35.83 1.42 1974 9.04 1.14

1975 12.71 1.55 "四五"时期支出46.70 1.19 1976 16.17 2.01 "五五"时期支出84.90 1.62 1977 18.53 2.2

1978 13.71 1.25 "六五"时期支出114.70 1.65 1979 18.33 1.48

1980 17.48 1.44 "七五"时期支出210.47 1.52 1981 19.23 1.72 "八五"时期支出385.87 1.50 1982 19.19 1.7

1983 21.61 1.69 "九五"时期支出840.24 1.52 1984 24.24 1.59

1.81 1985 29.58 1.64 "十五"时期支出1175.94

2004 28486.89 577.4

2005 33708.12 718.4

"十一五"时期

The 11th Five-

year Plan

Period

2006 40213.16 915.4

2007 49565.4 1215.5

注：单位：亿元

摘编自《中国民政统计年鉴2004》

二、体制改革中的中国社会行政体制

（一）性质

1、社会领域的出现，福利供给的多元化，改变了计划体制下的社会福利结构。

2、市场因素的出现也给社会福利制度带来新影响。可以通过市场来获得各种服务。传统的二元体制或混合体制发生变化，出现五个特点：

1）效率取代平等作为社会分配的主要目标；

2）国家对社会干预有所放松，自由度增加

3）政策目标不再为增长而增长，增长的目的是改善人民的福祉

4）下放权力的趋势非常明显

5）组织和管理方法有所改变

未来社会行政体制有可能向政府主导的福利多元主义方向发展。

（二）体制改革中的社会行政体制的构成

1、社会福利政策与法规

《残疾人保障法》（1990）、《未成年人保护法》（1991）、《妇女权益保障法》（1992）、《母婴保健法》（1994）、《老年人权益保障法》（1996）。

2、社会行政组织

主要是民政部门，劳动和社会保障部、人事部、卫生部

（1998年3月在劳动部的基础上组建劳动与社会保障部，2008年6月人事部与劳保部合并，组建人力资源与社会保障部）

3、社会福利经费

1）国家年度财政预算和地方政府年度财政预算

2）地方各级部门自筹的预算外经费

3）社会自愿捐赠

4）社会福利机构通过生产经营获取的收入

5）社会统筹保险收入

4、社会工作者制度