香港市区重建历程_机制及其启示_陈敦鹏

香港市区重建历程、机制及其启示陈敦鹏摘要：作为亚洲地区市区重建和城市更新的先行者，香港市区重建历经自发改造、半市场化改造到法定机构主导等多个发展阶段，至今市区重建的运作机制逐步成熟、工作框架逐步稳定，其间诸多经验、教训如重建策略、制度保障、组织机构、运作机制、资金保障以及拆迁安置标准等可为内地城市更新提供借鉴和参考。

关键词：市区重建；城市更新；历程；机制随着城市功能与产业更新换代的速度不断加快，在欧美国家城市往往发展百年以上才会出现重建和更新等问题，在亚洲众多新兴发展城市就猝不及防地遭遇了同样问题，但是城市更新的特征与问题与以往有着很大的区别，因此，具体城市旧区重建与城市更新可以从哪里需求参考和借鉴，以及借鉴什么、如何借鉴等问题成为众多城市面临的核心问题之一。

作为亚洲城市发展领头羊的香港，其市区重建在不同发展阶段尝试了多种不同模式，为国内城市更新提供了相对完整的比较与分析脚本。

在城市更新公共政策的庞大体系如法律体系、政策体系、计划体系和规划体系等众多因素当中，笔者认为香港市区重建的发展历程和实施机制，对于从旧城改造向城市更新逐步转变的国内城市来说，具有较好的借鉴价值。

1、香港市区重建历程1.1自发改造阶段早在1884-1905年间针对旧区和旧建筑破旧问题，香港政府就在太平山摩罗下届和九如坊等地区进行“平民区清拆计划”，但真正较大规模的旧城改造则始于1970年代，为配合香港的住房政策调整和旧城改造的需要，香港政府允许民间组织——房屋协会进行旧城改造，该协会可先通过磋商的方式收购物业，若不能成功，则由政府代为收购，由该协会进行重建，并对受计划影响的人士按折扣价出售改造完成的物业，剩余部分仍然按照市场价格销售。

由于缺乏政府各方支持，房屋协会推进的进展较为缓慢。

1970年代后期，香港政府考虑让私人业主直接参与旧城改造，为此划定了多个综合重建区，邀请各业权人参与发展，但因实施费用大、利益分歧难以统一等原因，推进工作十分困难。

1.2半市场化改造阶段1980年代后期为加速旧城改造步伐，香港政府吸引促进私人机构参与旧区改造，批准通过《土地发展公司条例》，同时成立土地发展公司（以下简称土发公司）。

土发公司带有半官方色彩，可以选定某一旧区为“综合发展区”，自动拥有该项目的开发权，并且在特定情况下可向政府申请动用《收回土地条例》进行强制性征购。

至1997年土发公司成立约十年时间，完成湾仔、西营盘、中环、上环、旺角等12个小型项目，总建设量仅约7.32万平方米建筑，其中3.73万平方米住宅、1.07万平方米商业铺位、1.90万平方米写字楼以及0.62万平方米的政府、团体、社区、休憩等公益性设施。

1.3法定机构主导阶段由于进度缓慢，市区老化现象正日趋严重，根据有关研究预测，以30年楼龄作为为房屋修复、重建的标准，到2001年香港都会区（主要指包括港岛、九龙、荃湾及葵青在内的城市中心区域）内约有9300栋30年或以上的私人楼宇需要修复或重建。

如果维持现有的改造速度，在未来10年楼龄满30年的楼宇将增加50%，楼宇老化的问题成为香港当时重要的社会问题之一。

为此，在香港特区政府行政长官的施政报告中明确提出加快旧区重建步伐，于2000年制定《市区重建局条例》，次年撤销原土发公司成立市区重建局（以下简称市建局）。

香港市区重建逐步迈入新的发展轨道，据初步统计，从2001年至2008年约8年时间市建局共推进如皇后街、灣仔道等约41个改造项目，涉及用地面积约20公顷，预计全部完成后总建筑面积约达130万平方米。

2、香港市区重建运作机制与特点2.1组织机构《市区重建局条例》是市建局机构设立和开展工作的基本法律规范，为香港推行市区重建提供了一个崭新的构架。

据此条例，市建局是一个永久存在的法人团体，不是政府机构或授权机构。

市建局董事会由行政长官直接任命，董事会成员包括主席、行政总监、2名执行董事、至少11名非执行董事（其中4名必须是公务员）。

董事会是市建局的决策和执行机构，下辖规划和发展部、物业和土地部、财务部等8个部门，所有员工大约200人。

2.2目标与计划依《市区重建局条例》制定的《市区重建策略》相当于香港市区重建的专项总体规划与行动计划，该规划明确规定了了市区重建的原则、目标、任务、计划和空间布局，为了避免零星地块拆重建，该规划在都会区内明确划定了9个重建目标区。

市建局计划用大概20年时间完成上述目标，大约完成9个重建目标区内200个新项目和25个原土发公司尚未完成的项目，实现大约2000栋破旧失修楼宇的重建，涉及用地约67公顷，安置大约27000个受影响的租户，并提供大约6公顷的休憩用地、9万平方米建筑面积用作社区和福利设施以及提供7所新校舍。

2.3工作框架与实施策略香港市建局的工作内容不仅仅是旧建筑、旧区的简单拆除重建，同时是包括修复、美化、功能再造、文物保育等城市更新的系统工程，具体业务一般分为四大策略（4Rs）：即重建发展（Redevelopment）、楼宇复修(Rehabilitation)、文物保育(Preservation)及旧区活化(Revitalization)。

其运作模式一般是以大型重建项目为重点，然后在周边进行其他形式的市区更新工作，以期达到相辅相成的作用。

举例来说，重建一组群的残破住宅楼宇，并在邻近地方复修一些仍可使用的旧楼，保育具有特色及历史价值的建筑，以及活化区内的购物、消闲和社区活动地点。

即是以一两个拆除重建项目为核心，辅助修复、美化、文物保育等活动，促进某个片区整体功能的完善、产业的发展和活力的提升。

重建发展指对居住环境恶劣的残破旧楼进行重新规划，将这些旧楼重建为令社会受惠的设施，如休憩用地及社区设施，并尽量征集面积较庞大的土地，以进行完整规划，并对基本设施，如道路、交通网络及休憩设施等统一建设，从而善用土地，改善整体社区环境。

相比重建发展，楼宇复修是较为快捷可行的办法，可快速提升居住楼宇的质量、遏止市区老化问题不断恶化的趋势，并且由于不涉及到拆迁安置，负面影响会较小。

市建局通过跟业主、政府及其他伙伴携手合作，推出一系列措施包括提供专业意见、贷款、资助及保险计划，从而鼓励及促使业主维修楼宇。

在推行重建项目的同时，为香港保存具历史、文化或建筑价值的楼宇、地点及建筑物也是香港市区重建重点考虑的工作之一。

市建局专门成立了规划、拓展及文物保护委员会，负责监督保存文物工作，就保存历史、文化或建筑价值的楼宇、地点及建筑物的建议书作出评估、审核及建议。

旧区活化是指透过适当的途径，改善不同地区的经济和环境状况，为地区带来新气象，提升整个片区的活力和价值。

市建局以全面规划方式，与合作伙伴及有关人士同心协力，利用重建发展、楼宇复修及保育文物的工作，改善市区的生活水平，为旧区注入新的色彩。

如市建局近期推进的茂罗街文化创意文化产业试点项目就是旧区活化的典型案例，茂罗街10栋属于二级历史文化建筑，市建局斥资一亿元对其进行保留和翻修，保留外立面的同时改造和加固建筑结构，重点营造城市文化氛围，以娱乐、演艺、广播文化等创意文化作为更新后的产业主题，推动湾仔区文化、创意产业和地区经济发展。

2.4工作流程一般拆除重建类项目要经历规划、征集物业业权、组织开发建设等三部分流程。

其中规划过程一般为18个月，主要由市建局制定“综合发展区”的详细规划，向规划主管部门提出规划申请。

由城市规划委员会批准之后，经过两个月的公众展示时间，在此期间受改造影响的业主、租户、私人开发单位可以提出赞成和反对的意见，城市规划委员会考虑公众意见后批准总纲发展蓝图，规划程序完成。

发展蓝图审批之后，市建局可以根据《收回土地条例》收回图则范围内的任何土地，该过程称为征集物业业权，法律程序时间一般为24个月。

该条例规定“综合发展区”内90％的业主同意之后才能实施拆迁和收回土地行为，市建局一般采取协商的方式进行，对于90％同意如有部分仍不同意的业主，市建局可起诉至法院请求强制收回业权，持反对意见的人士也可以进行上诉。

完成征集土地后，市建局会根据项目的具体情况以较灵活的方式进行重建，包括将重建项目交给地产商发展、与地产商合作或考虑自行重建发展。

3、对国内城市更新的启示与借鉴虽然香港和内地城市在宏观发展阶段、法律制度、文化背景以及旧区特征与问题等诸多方面存在较大的差异，但是由于城市更新问题与难度的普遍性，香港市区重建的探索历程以及在制度保障、组织机构、运作体制、财政保障以及拆迁安置等多个方面，具有较多的探索经验以及教训。

3.1综合全面的重建策略是城市更新的理论基础从1970年代自发改造、到半市场化改造到法定机构改造，香港市区重建经历了约40年，走过了漫长的探索和实践阶段，特别是土发公司的半市场化改造不仅进展缓慢，同时由于重建项目选择上“挑肥拣瘦”而受到市民的普遍质疑，是香港市区重建历程的教训之一。

因此其实施策略逐步调整，从单一的拆除重建逐步演化到全面的“4R重建策略”，认识到市区重建不仅仅是一两栋建筑拆除重建的问题，更是预防城市老化、社区活力提升、经济持续发展等综合性问题，因此将重建、修复以及社区活化紧密结合起来，同时综合考虑文物保育、文化多样性、等问题。

在空间上，打破以单栋建筑为对象的重建模式，以重建目标区为对象，并将市区重建范围限定在9个重建目标区内。

重建方式往往是以一两个拆除重建项目为基础，对区域内老旧建筑进行整体修复，保护和利用有价值的历史文化遗迹，改善整个区域的公共空间与设施，从而实现区域经济活力与环境状况的提升、改善。

反观内地大多尚处在城市更新初级阶段，更新的方式主要以拆除重建为主，更新的对象也往往是一栋或几栋建筑，这种“零敲碎打”式的拆除改造很容易导致“吃肉留骨头”的问题——建筑老化问题解决了，而区域内的居住环境、公共设施未得到改善，甚至导致未来城市更新的难度更大。

因此，从理念上应该避免重蹈香港土发公司半市场化改造的教训，从城市更新一开始树立综合更新的策略，以一定尺度的空间单元为更新对象，通过综合全面的改造手段，实现区域环境的整体改善与持续更新。

3.2完善的法律、法规体系是城市更新的重要制度保障作为成熟的法制社会，香港拥有较为完善的法律、规章和办事程序。

经过至少20多年的发展和经验积累，市区重建的法律规范体系逐步完善与成熟：以《市区重建局条例》为核心，以相关法律法规如《收回土地条例》、《城市规划条例》等作为辅助和配套。

该公共政策体系详细规范了机构设立、职责和责任、财务制度、规划程序、土地收回及处置制度等市区重建可能涉及到的方方面面，对于过程中可能涉及的问题，事无巨细均指明了适用相关的法律规范。

比如规划程序中必须符合《城市规划条例》，假如有反对的规划意见，可以通过上述委员会进行上诉。

内地许多城市颁布了城中村改造、旧区重建的相关制度文件，在制度保障方面奠定了一些基础，但是由于国家宏观政策上的模糊与缺失（如土地“二元制”政策、农村城市化政策、土地使用权出让政策、物权与拆迁补偿政策等）以及更新改造处于试点等多方面原因，在制度化方面仍然存在很大的差距。