电子文件管理在中国

中国规划电子文件管理

来源：瞭望 2011年07月18日 08:21:26 发布时间： 2011-07-18 09:59 阅读次数：

国家电子文件管理的步伐已经迈开。随之而来的是，各级电子文件管理协调机构的建立、明确相应管理机构、各电子文件形成单位建立协同配合机制，以及一系列技术难题的破解

一向以纸质为载体的“红头文件”，正在向电子化时代迈进。

《瞭望》新闻周刊获悉，按照中央部署，2011年到2015年，国家电子文件管理体制将实现初步成型，制度框架首批出台，标准框架基本建立，技术系统研发起步。

“我们的电子文件管理要记录和传承当代的历史，从纸质文件管理到电子文件管理，这是个里程碑意义的转身，意义和风险并存。”中国人民大学副校长、电子文件管理专家委员会主任冯惠玲，接受《瞭望》新闻周刊专访时，这样评价电子文件管理在“十二五”时期的意义。这位国家电子文件管理“十二五”规划的主要参与者表示，从国家采取总体调控规划措施讲，中国起步不算早，“十二五”开局五年电子文件管理要扬长避短，形成中国特色，对世界有所贡献。

面对电子文件管理的历史使命，国家行政学院教授、电子政务专家顾平安表示，在中国，电子文件的范围应该首先界定为电子公文，从国家层面对电子文件实施管理，技术标准应当先行。

电子文件管理的“记忆黑洞”

“中国是唯一文明没有中断的国家，一个重要的原因是我们的文献记录没有断线，祖先没有断线，我们这一代也不能断线。”冯惠玲接受本刊记者采访时认为，电子文件管理迫在眉睫。

日前，一份来自中国人民大学“电子文件管理机制研究”课题研究小组的调查报告，首度曝光中国电子文件管理的“记忆黑洞”——在49家中央和国家机关及其直属企事业单位中，18.4%的单位没有留存任何电子文件，79.6%的机构没有采取任何措施留存数据库、电子邮件、多媒体文件、网页文件等。

除此之外，一些单纯依靠物理载体保存下来的电子文件，由于软硬件不配套，同样面临着无法读取的记忆损失。

调查显示，中国1982年第三次全国人口普查中99%的原始数据已经丢失；1990年北京亚运会的部分电子文件无法读取；22%的中央机关存在读

不出来的电子文件。

近两千年前的罗赛达碑（解读古埃及文字钥匙的石碑），数字依然清晰可见；然而今天的电子文件数据已经近10%无法读取。这意味着一段历史，或一段文化，将因为不能留下记录而烟消云散。

“我们国家有多少电子文件？这个数字，全国没人知道。而在纸质文件时代，这个问题是可以回答出来的。”冯惠玲焦急地表示。

“我们搞得太晚了，十年前就应该做了。”研究电子政务近15年的顾平安告诉本刊记者，从1999年政府上网工程开始，中国电子政务的发展已历经12年。据统计，中国的数字信息量2010年为900.5亿GB，占全球信息量9.1%，将近一成，它们在中国的管理令人忧虑。

由于长期以来缺乏国家层面的电子文件规划管理，中国电子文件的信息安全状况堪忧。“电子文件管理机制研究”课题研究小组调查发现，有的重要机构仅仅因为工作人员在内部涉密网和互联网上交互使用U盘，就被黑客利用木马程序从其内部网上窃取很多重要情报。

冯惠玲从1995年开始研究电子文件管理，曾经主持国家自然科学基金项目“中国电子文件管理国家战略的基础理论与框架体系研究”，她告诉本刊记者，尽管之前国家在电子文件管理上有过很多努力，但对其掌控能力严重不足，思路存在重大缺陷：多着眼于眼前业务需要，忙于补缺、堵漏，欠缺面对未来的整体设计；主要采用自下而上的路径，国家层面的系统规划、政策引导和综合治理明显滞后。

情况在2009年底发生变化——中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发电子文件管理暂行办法，规定各级国家综合档案馆负责接收和保管本馆接收范围内各单位形成的具有永久保存价值的电子文件，并依法提供利用。作为中央的规范性文件，该办法兼具政策与法规的双重属性，首次在中央文件中确立了电子文件全程管理原则，并从信息化、档案、保密等多个业务角度对电子文件管理过程予以规范，是中国电子文件管理国家战略迈入起步阶段的标志性事件。

顶层设计刚刚开始

时隔两年，电子文件的信息化战略管理再度引起关注。《瞭望》新闻周刊获悉，2011～2015年中国电子文件管理工作要完成初步规划，实现六个任务：建立健全电子文件管理体制机制；加强电子文件管理法规制度建设；加快制定完善电子文件管理标准规范；规范电子文件管理技术支持系统；开展电子文件管理的认证认可工作；组织电子文件管理理论研究与技术攻关。

国家电子文件管理的步伐已经迈开。随之而来的是，各级电子文件管理协调机构的建立、明确相应管理机构、各电子文件形成单位建立协同配合机制。

在采访中，本刊记者发现，尽管电子文件管理暂行办法已经实施两年，然而，关于电子文件的定义，在普通公务员眼中和专家的界定之间并不

尽相同。

“在还没有成为法律法规之前，需要重视概念。”顾平安对电子文件界定不明晰的现状有所担忧。

“电子文件”（Electronic Records）这一概念出现于上世纪90年代初期，由于文件信息用数字形式表达，也有人称之为“数字文件”（Digital Records）。国际档案理事会对电子文件的定义是：“以代码形式记录于载体，如磁盘、磁带或穿孔卡/带之上的文件/档案，依赖计算机系统存取并可在通信网络上传输的文件。”简单来说，电子文件就是指由计算机生成和处理，以数字代码形式记录信息的文件。

目前的情况是，许多公务员都将电子文件等同于电子档案，2009年印发的电子文件管理暂行办法规定：电子文件是指机关、团体、企事业单位和其他组织在处理公务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的信息记录。

据了解，按照规划，2011~2015年需要培训的电子文件管理者，包括党政机关、重要企事业单位的相关领导干部和专管人员，军队管理工作参照执行。

有关电子文件内容范围，也是国家各级机关工作人员对电子文件关注的另一热点。中国科学院档案馆馆长屠跃明表示，对电子文件的全过程管理，应以电子文件生命周期理论为基础，加强产生电子文件的“前端控制”，并进行电子文件的“过程管理”，这是保障电子文件真实性、完整性和有效性的关键。“前端控制”必须延伸到文件管理系统的设计研制之中，“过程管理”必须严格控制各个阶段操作者的权限，并做到操作留痕，确保电子文件的真实可靠性。

“过去是铁路警察分段管理”，冯惠玲说，长期以来我国文件管理划分为两个阶段，由不同主体负责，归档前是各级党委、政府办公厅负责管理，归档后是档案系统负责管理。进入电子文件时代，一个明显的区别是：对全程管理的要求大大提高，全程性特别表现在要将后端的管理要求迭加到前段。

此次电子文件管理规划，对档案管理者提出了更加“全程”的要求，如果将电子文件理解为一个生命周期的产物，刚出生时，它在文件形成者那里，后来暂存在一个地方，最后永久保存在另一个地方，分三个时段的生命周期。但是，最后永久保存的要求，须在文件“出生”时就开始实施，否则，后阶段的补救将力所不及。

“全程管理要突破体制机制的很多障碍”，冯惠玲说。

“参与方都开始进入角色了”

技术先行还是体制建立先行？在采访中，本刊记者听到两种声音。