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五、行政事实行为

行政事实行为是行政活动的重要组成部分，行政机关的行政管理活动中存在大量的事实行为。尽管这些事实行为不直接导致行政相对人权利义务的得失变更，但是，如果事实行为实施或者运用不当，同样会消极地影响行政相对人的合法权利或者利益。行政事实行为一直以来都是中外行政法理论界探讨的问题之一。近年来，我国理论界对行政事实行为的研究逐渐增多，相应的行政法律实践也开始积累。从长远来看，对行政事实行为进行深入的理论和实践研究与分析，有助于丰富与发展我国行政法学，而且有助于深入推进依法行政原则，全面维护行政相对人的合法权益，在最大围实现法治行政。

(一)行政事实行为的概念、特征与种类

1.行政事实行为的概念

行政主体在进行行政管理的过程中，除了作出一些以产生法律效果为目的的行为外，还存在一些并不以产生法律效果为目的而是以产生事实状态为目的的行为。例如，行政机关发布信息、公开情报、行政机关采取灵活的方法进行行政疏导等。又如，工商行政机关在报纸发布某些产品不合格的警示、环保行政机关给公共道路边的树木打虫药、物价行政机关对某商店进行物价检查，等等。这些行为仅仅产生事实上的效果，行政相对人在行政法上的权利义务不因此而发生产生、变更或者消灭等变化。这些不以产生、变更或消灭行政的权利义务关系为目的而产生事实上的效果的行为，都可以称为行政事实行为。

行政事实行为与行政行为一样，都是行政机关的活动方式。从是否直接产生法律后果的角度看，行政活动可分为行政法律行为和行政事实行为。行政法律行为即通常所讲的行政行为，它意味着行政相对人不服从该行为时会导致相应的法律制裁或者承受其他强制性后果。行政事实行为则不具有法律的强制性，它意味着相对人不服从该事实行为时不产生预先设定的法律后果或者由行政相对人因此接受相应的法律制裁。概括来说，所谓行政事实行为，是指行政主体作出的以影响或改变事实状态为目的，非产生法律约束而仅产生事实上的效果的行为。

2.行政事实行为的特征

通常认为，行政事实行为具有以下特征：(1)行政事实行为是一种公法行为，行政主体实施的事实行为多种多样，无论是对行政部，还是对相对人，都存在事实行为，但行政法学中主要研究的事实行为，是指行政主体对行政相对人实施的公法行为，而不包括私法行为。

(2)行政事实行为是一种实施行政职权的行为。尽管行政事实行为不同于行政行为，不具备行政行为的各种要件，但它是行政机关职权而实施的一种行为。因此，行政事实行为也应受到行政法原则的约束。行政主体应在自己的职权围实施，否则即是行为，行政机关同样要行政责任。例如，若公安机关发布有关某厂家产品不合格的通知，并使行政相对人权益受损，要承担责任。(3)行政事实行为不以产生法律效果为目的。行政事实行为不具有法律上的约束力，不以产生法律效果为目的，这是其最主要的特征。所谓不以产生法律效果为目的，是指行政主体实施事实行为不会导致行政法上权利义务的产生、变更和消灭。但行政事实行为对相对人的合法权益同样会产生影响。例如，行政机关在报纸上通告某厂家产品不合格，会影响到厂家的声誉及效益，行政机关工作人员在执法公务时对行政相对人进行殴打，则侵犯

了行政相对人的人身权等。

3.行政事实行为的种类

行政事实行为种类繁多，无法用统一的形式来规。依据不同标准，可以将行政事实行为分成不同类别。从行政相对人利益考虑，可以将其分为以下几类：(1)执行性行政事实行为。执行性行政事实行为是指一个行政行为的容付诸实现的行为。这些行为本身不发生任何法律效果，法律效果是由被执行的行为所产生的，例如，工商机关根据行政处罚决定书所进行的没收物品行为;民政机关根据行政给付决定发放特定人生活补助金的行为等。(2)通知性行政事实行为。通知性行政事实行为是指行政机关作出的不具有法律拘束力的意见表示行为，例如，行政机关对相对人提出的意见、劝告、提供的咨询服务(气象报告等)等。(3)协商性行政事实行为。协商性行政事实行为是指行政机关在作出正式的行政行为之前，与行政相对人就某些问题作出的不具有法律效果的协商行为。

(二)行政事实行为的法律问题

行政事实行为不是法律行为，不产生法律拘束力这种法律效果。但是，这并不意味着行政事实行为的行为结果不产生任何法律问题。首先，行政事实行为作为行政活动的一种，同样要受依法行政理念的制约。其次，如果行政事实行为对行政相对人的合法权益造成损害，则作出这一事实行为的行政主体应承担法律责任，同时行政相对人有申请法律救济的权利。

1.行政事实行为的合法性

行政事实行为的合法性标准，主要有以下几个方面：(1)行政主体合法。行政事实行为的实施主体必须是行政主体，其他主体实施的行为不属于行政事实行为。(2)行政权限合法。行政主体必须在自己的管辖权围实施行政事实行为，否则属于行为。例如，某突发事件应由公安机关进行治安管理、驱散人群，若工商机关进行管理，则属于越权行为。(3)程序合法。行政事实行为种类繁多，一般无统一的程序性规定。如果法律规定行政机关遵循一定程序时，行政机关应依照法定程序实施。例如，行政机关工作人员实施行政检查时应携带执法证件，并要向行政相对人表明身份。

一般情况下，行政机关实施行政事实行为不需要明确的法律授权。例如，执行性行政事实行为本身是执行已作出的行政行为，就属于这种情况。但是，如果行政事实行为会影响到行政相对人的自由及财产权，就应当有法律的授权，并且应遵循一定的限度，符合比例原则要求。例如，食品药品监督管理部门对抽样检查的不合格食品或药品在报纸上作出呼吁公民注意的警示尽管不产生法律效力，但是这种通知的消极后果在一定程度上比禁止食品或药品企业生产经营更为严重，却会直接影响到企业的声誉及收入。食品药品监督管理部门的这种行政事实行为应有法律授权，并尽可能地考虑危害事由是否存在，考虑采用何种具体措施和方法更为适当等。

2.行政事实行为的法律救济

行政事实行为给行政相对人的合法权益造成损害时，行政相对人有权利申请救济。目前由于我国行政诉讼受案围只限于行政行为，因而对于正在进行的行政事实行为，行政相对人不能提起撤销之诉，对于应做的行政事实行为，行政相对人不能提起给付之诉。只能是对已经作出的行使职权对行政相对人的人身权、财产权造成损害的行政事实行为，行政相对人有