治理理论

一、治理理论的适用性分析

治理理论的提出有其特有的现实理由，它是西方国家政府失败、多元主体管理能量激活和全球合作共治的产物。中国学者对于兴起于西方的治理理论存有分歧，有的学者否定治理理论在中国的适用性，认为治理理论针对的病症在中国缺乏典型性，而它所开出的处方在中国也缺乏相应的药材，它还有可能影响国家的政治安全。

1.1反对派：

1.治理理论针对的是西方国家市场失灵与政府失败的双重困境，而中国面临的现实问题是市场不完善和政府能力不足。相较于西方发达国家，中国的市场经济体制确立时间不长，市场作为资源配置的主要手段还未能充分发挥作用，所需要的各项保障机制也还不健全。就政府来说，因为机构臃肿和体制不顺，且在处理与市场的关系方面又欠缺经验，所以也常有效率低下、干预不当和调控不力的弊病。

2.以自组织作为第三种协调机制的治理理论能够在西方赢得普遍认同，有赖于特殊的前提条件，而中国并不具备这样的前提条件。在治理理论的质疑者中，这一点是被强调最多的。例如有的学者说过，“‘治理’离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协的精神”，而这两个前提在中国都不存在。还有的学者谈到，治理理论“所要求的治理的基础是完善的民主制度、健全的法治以及发达的公民社会”，而我国的国情与现状是“法治不够完善，公民社会与契约精神的缺失以及民主制度的匮乏”，因此“把本身就不成熟的治理理论引进中国，无异于缘木求鱼，痴人说梦”。

3.治理理论倡导没有政府的治理，客观上有可能为强国和跨国公司借机干涉他国内政、推行国际霸权政策提供理论支撑和依据。对这种危险的倾向，反对适用治理理论的学者已经列举出了一系列的论据：由于来自发展中国家的跨国行为体数量很少，因而国际公民社会运动常常由总部设在西方国家的非政府组织主导或受西方国家资助；国际规则的制定和修改虽然需要经过充分协商和沟通，但最终总难以摆脱强国把持发言权的宿命；国际组织将经济援助与受援国的治理改革相挂钩，这种做法其实是逼迫受援国实行苛刻的结构调整方案；全球治理初看上去以全球性问题的解决为宗旨，但其实质是要弱化国家主权和输出新自由主义的意识形态……因此，“像世界银行这样的国际金融机构所推行的‘良行治理’，实际上成了以经济刺激为手段、而将西方的民主模式强加于人的另一种委婉而隐蔽的做法”。

1.2支持派：

其一,中国非政府组织缺乏理想的独立性是不争的事实,但如果业已存在国家体系之外的社会力量,那么就不必再纠缠于中国是否有独立于国家的民间组织、是否有成熟的公民社会。换

言之,暂时缺乏独立性的社会组织如果能成为国家体制无法彻底替代的“另一种力量”,那么它们对政府的依附性便不能成为反对治理适用性的证据。

其二,中国当前的经济社会结构确实与西方存在极大的差异，不过,中国政治和行政体制作为一个整体,内部存有碎片化的迹象,加之市场化进程的作用,公民得到了一定的参与空间。我们特别应看到,地方政府由于拥有一定的独立性,而且特别面临着为公民提供公共服务的艰巨任务,因此在采用新的政策工具、与社会力量合作方面有一定的主动性。

二、中国式治理的实践方略

如果说对治理理论的中国适用性抱以乐观期许是有道理的，那么我们也应当清醒意识到，中国版本的治理模式与西方国家所普遍接受和采用的治理模式应当有根本区别。换言之，中国必须通过一些不同于西方国家的途径来实现良好的治理亦即善治。考虑到中国当前经济社会发展的实际状况和体制改革的可能空间，笔者以为，要走向理想的中国式善治，就得注意如下几个方面：

第一，应尽可能地挖掘本土资源，创造出具有中国特色的治理机制和形式。对于任何一种理论来说，要想在一个国家具有长久的生命力，就必须根据该国实际情况寻找到适合自己的生长点，从而尽可能地本土化，治理理论亦不例外。事实上，对治理的比较研究已经表明，“任何一个国家的治理演变都是‘路径依赖的’，即在根本上受该国特有的信念、选择和传统的支配”。如果是这样，那么中国式善治有自己的本土生长点吗？或许，我们可以往两个方向去寻找：一是看看传统中国是否有符合现代治理精神的治理实践。二是看看当前的中国除政府外还有哪些适应本国国情且实际生效的治理主体和机制。

第二，应在政府不缺位的前提下，大力推动政府与非政府组织的沟通和协作。很多学者已经正确指出过，中国和大多数发展中国家都需要政府承担更多的职责，以推动经济社会的发展，因此政府不仅不能弱化，而且还要始终坚持它的“在场”。特别是有鉴于当前中国既得利益集团的强大，如果政府退场而让各种群体、组织去自由争夺治理的主导权，那么即使不考虑国外渗透的因素，其结果也只会是更大的不公平。当然，在社会组织已很好承担起了治理之责的某些领域，政府也应避免过多的行政干预，还应给予这些组织以更多的承认。第三，应根据各地条件和问题的不同，发展符合需要和切合实际的治理形式。众所周知，中国是一个幅员辽阔的国家，地方差异性很大，经济发展水平也有高有低。因此严格说来，中国式善治的具体实践形式应当多样化。比如说，在经济发达的沿海地区，公益团体和志愿组织的数量较多且成立较早，也有较大活动能力，就要更积极地吸收它们参与其所属领域公共事务的治理；在少数民族聚居地区，为增进民族间的情感和维护民族团结，就需要注意

多听取少数民族干部和该民族自然形成的非正式权威的意见，扶持少数民族文化团体的发展；在宗教信仰浓厚地区，宗教事务管理部门既要大力打击非法宗教活动，又要多与宗教界代表人士沟通，使其发挥好引导作用，规范信教活动；在重大公共工程建设地区，由于工程往往涉及众多的市区县和部门，因此就需要有某些方式来化解利益冲突和实施统一指挥，像专门性的协调机构和跨区域治理机制。

第四，应加强与国际组织的合作以参与全球治理，借机提升自己的治理能力。在全球化时代，很多国内问题的根源在国外，或者说受国外因素影响很大，因此对一些表面上的国内事务的治理也往往要寻求国际合作。在这种情况下，总把本国封闭起来不仅不能很好地解决问题，而且会使自身的治理能力逐渐退化，越来越成为所谓的被全球治理者。不过，全球治理的兴起无论如何不可能改变主权国家是国际关系基本行为体的现实，而且中国可以根据自身利益选择合作的对象和方式，更多地依靠自己参与创立和有较大发言权的国际性、区域性合作组织，或者享有国际声誉且对华友好的国际非政府组织，并在跨国合作的过程中积累全球治理的经验和能力。同时，政府还应通过有倾向性的政策优惠，扶持本土的非政府组织走向世界和成长为有重要影响的国际组织，包括鼓励本国的一些龙头企业参与各行业国际标准的制定和修改，以“推动国际经济治理结构完善”和更好地维护国家利益。过去中国常常谈“与国际接轨”，不过在中国和平发展的过程中，更好的做法应当是亲身去参与“国际之轨”的制定。一位学者曾经指出过，“‘全球治理转型’的题中应有之义是中国不仅让世界治理自己，而且自己能够去治理世界”，而“要通过国际规则和国际规制统治或者治理世界，就要在创设、导引和成立国际规则和国际规制方面带头”。

三、案例-宁波市海曙区养老服务

2004年宁波市海曙区决定在全区个社区中全面推广“政府购买服务”这一新型养老服务模式,凡是辖区内高龄、独居的困难老人,都可享受到这一上门服务。由政府出资,社区落实家庭服务员,每天上门服务,服务成本为每人每年元。目前常年享受这一服务的高龄、独居老人大约为名。海曙区政府购买居家养老服务还有其他配套政策,海曙区政府形象地把它概括为“走进去”和“走出来”的“两走”居家养老模式。所谓的“走进去”就是对一些高龄、独居的困难老人对象,通过政府购买服务,由专门的服务人员走进老人的住所,提供上门服务但也包括针对独居、困难老人的志愿者无偿服务、自费购买有偿养老服务、企业志愿为老人购买服务。所谓的“走出来”就是让大部分行动方便的老年人,走出小家庭,融入社区大家庭,老人“走出来”的主要载体是老人`旧托”中心。海曙区政府加大投入力度,在社区建设`旧托”中心,为老人提供日间的各种服务,包括日托、就餐、康复、休闲娱乐、学习等,许多社区通过

创造条件,整合社会资源,拓展了老人的日常活动空间。

政策过程中各类行动主体间的关系

仅看政策内容,海曙区的政府购买居家养老服务显然借重了社区和社会组织的力量,但众所周知,中国的社区具有浓重的行政化色彩、被认为是政府的延伸而社会组织即使发挥一定的作用,也不一定意味着政府与社会组织之间关系格局的实质变化。因此我们需要进一步考察海曙区相关政策的运作机制。根据我们的考察,政府、和社区在购买居家养老政策的决策和推行中,形成了一种网络状的协作局面见图。

四、结语

党的十八届三中全会的《决定》明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，而这里所谈到的“国家治理体系和治理能力的现代化”就是要根据中国经济社会发展的需要而相应地建立和发展各种有利于公共事务治理的主体和机制。虽然《决定》对“治理”一词的使用有时泛化了，但从全文涉及“治理”的多处提法中仍可以看出，治理理论所倡导的各方参与、政社合作、良性互动、多元共治等观念和精神实际上已被认可和接受了。此外，尽管《决定》把“科学的宏观调控，有效的政府治理”视为“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，但“创新社会治理体制”和“改进社会治理方式”也同样被看作今后发展的重要内容，这说明未来中国的国家治理体系将是政府治理与社会治理的有机结合，而且与之前相比将更多地侧重后者。反对把治理理论适用于中国的学者既担心缺乏政府必要介入的社会自治成为群体私利的角逐场，也不愿承认中国已有具备治理资格的公民社会组织，还对中国政府在全球治理中规避风险的能力信心不足，而这些都明显没有根据。事实上，中国政府一直在并仍将继续在加强市场监管和推进公平正义方面发挥积极作用，因此未来中国的治理肯定不会出现政府的缺位。同时，是否有多元的社会主体参与治理，不单取决于它们的成熟程度，更取决于政府的态度。如果政府愿意始终给予扶持和鼓励，那么随着市场经济的进一步完善，这些社会主体是能够在实践中逐渐成熟起来的。况且“对于当代中国而言，国内的非政府组织不可按发达国家的标准衡量，要充分考虑其不成熟性，容纳各种变通的、过渡性的组织形态”。最后，作为联合国常任理事国和许多国际条约的签署国，中国需要也肯定能够在承担国际责任和捍卫本国利益之间找到理想的平衡。当然，最佳的平衡之策既不是在全球治理中任由西方价值观完全同化自己，也不是顽固地拒绝加入事实上已存在的全球治理体系，而是要先建立起适合自己的中国式善治的长效机制。