国内外政府融资平台运作模式分析

国内外政府融资平台运作模式分析

中经未来产业研究院

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。清理后的地方政府融资平台大体可以分为两大类：承担公益性项目投资、融资、建设、运营业务的融资平台公司；承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。

政府融资平台通过向银行举借贷款、发行企业债券和票据等方式为地方政府筹集资金，其主要特点以下：

一是地方政府投融资平台是财政等部门管理的政府专门投融资管理机构，具有独立法人地位。尽管政府投融资平台是按照《公司法》组建的，但性质属于财政投融资范畴，承担为地方政府筹集建设资金的任务。

二是地方政府投融资平台不以营利为目的和以增加财政收入为标准，主要为了执行政府宏观经济社会政策。其非营利性全面体现在融资项目管理的各个环节和各个方面。政府投融资所选择项目，主要集中在对城市建设和发展具有重要影响的基础设施建设项目，如轨道交通、大型桥梁、地下供水管道网络改造、防洪设施等，这些项目在一定时期内往往构成地方经济社会发展的“瓶颈”，并不是因为这些项目具有较高的盈利能力。

三是政府投融资平台的业务活动，既是公共财政的范畴，也具有政策性金融的性质。政府投融资平台举借的银行贷款、发行的企业债券和票据，是政府按照信用原则筹集和运用资金，也要遵循信用活动的一般准则，即有借有还，偿本付息。这些投融资活动主要为了实现政府宏观经济社会目标，因而构成国家政策性金融的重要组成部分。

四是政府投融资活动是公共财政体系的有机补充，是公共财政不可或缺的政策工具。在政府投融资过程中，常用的政策工具有：发行市政债券、举借贷款、财政投资、财政贷款等。这些政策工具在公共财政体系中都有独特的功能。

地方政府融资平台是中国经济发展特定阶段的产物，是普遍存在的事物。地方政府融资平台是指地方政府及其部门、机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台的基本功能是：以政府信用为支撑，以实施政府政策为目标，直接或间接地有偿筹集资金，将资金投向急需发展的领域、行业和项目等。地方政府融资平台的作用有一下几点：

一是地方政府融资平台可以较有效地配置资源，促进经济增长。一方面，政府利用其信用平台，提高政府资源的整合和利用效率；另一方面，在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。近年来，中国经济增长率之所以保持较高水平，地方投融资平台公司功不可没。由于中国东、中、西部经济发展不平衡，东部产业要转型升级，中、西部渴望承接东部产业转移，投融资平台公司对交通和城建的巨量资金投入，有力地促进了中国的产业转移，有利于中国经济的均衡发展。

二是地方政府融资平台大大加快了城镇化进程。投融资平台公司所筹集的资金，大部分用于城镇公共基础设施建设。可以肯定地说，没有地方投融资平台公司，就没有这些年来中国城市面貌的日新月异。城镇化的大发展，为地方经济发展提供了长期坚实的基础，为工业化创造了需求源泉，也为农村人口向城镇转移拓展了空间。

三是地方政府投融资平台公司促进了民生改善。依托投融资平台公司，地方政府筹集了大量的资金，其中的相当部分投入了廉租房、公租房、棚户区改造等保障性住房项目，一部分资金投入了公立医院设施、教育基础设施、文化体育基础设施和水利基础设施建设，还有一部分资金投入了污水处理厂及管网、垃圾焚烧厂（填埋场）、水环境治理工程建设等。这些项目的建设和投入使用，有效地改善了民生，受到了人民群众的欢迎。

四是地方政府投融资平台公司还有利于拉动民间投资。地方政府投融资平台公司是政府性企业，具有法人资格，可以通过发行信托资金计划和公司债券、联合投资等方式吸引民间资本进入，充分发挥民间资本支持基础设施建设和民生工程建设的作用，实现短期政策调控

与利用民间资本长期机制的较好结合。

国外地方政府的融资模式

1、美国地方政府的融资模式

美国地方政府采取公共融资的方式募集资金。由于美国地方政府公共融资发展较为成熟、技术性较高，财务公开避免暗箱操作，利率高且风险较低，故而一些优质公共项目受到投资者的青睐。

法律规定州政府有发行地方政府债券的权利，州政府的公共融资主要是靠直接发行市政债券和市政票据来筹集资金。美国的市政债券是指各联邦成员以及一些监管机构以“为一般市政支出或特定项目融资”为目的而发行的一种长期债券，根据信用基础不同分为一般权益债券和收益债券。市政债券具有减免税收、信用高、税后收益较好、有保险保障的特点。

除市政债券外，为缓解现金流及短期资金需求紧张，州和地方政府也可以发行短期票据。短期票据是一种短期融资方式，它在政府取得税收或其他收入后偿还，通常在一年内到期，并被穆迪评级。

美国债券银行属于金融中介的一种类型，最早出现于上个世纪的60年代，其主要特点为对外界进行借贷，满足地方团体的发展需求，此外，银行还在技术上进行支持，并进行贷款补助。美国的市政债券市场十分发达和有效，这些债券满足了数百万投资者的需求。

图表1：美国债券银行框架（DSR）

资料来源：中经未来产业研究院整理

地方借款者从债券银行获得资金支持，而银行的主要职责为对贷款打包，并将其转至出借人。一般而言，债券银行发行的债券年限为20-25年，金额为2-l0亿美元。

2、日本地方政府的融资模式

日本融资模式主要是以银行间接融资为主，这与英美国家以证券直接融资为主导的融资模式有所区别。银行在日本金融体系中占绝对优势，与中国国情相似。随着经济的发展，融资方式多元化，银行将持有的大量资金投向政府债券市场和企业债券市场以加强流动性。

日本地方政府可以发行债券和借款融资。发行债券即在市场上公开发行有价证券融资，借款主要是向银行和中央政府借款。因为向银行借款可以自行选择借款数量、期限及利率，较为灵活方便，故而地方政府较倾向于选择从银行借款，但利率也相对较高。

除此之外，由于日本地方政府有自主征税权，地方政府可用税收收入为其发行的地方政府债券提供直接担保。由于日本中央政府不允许地方政府破产并每年提取准备金作为地方政府偿债准备金，这有效的保障的日本地方政府按时偿还债务。

3、印度地方政府的融资模式

印度地方政府融资以泰米尔纳德邦为代表。泰米尔纳德邦位于印度南部，该地政府融资主要特点为利用TNUDF，即泰米尔纳德邦城市发展基金，不断地进行融资，以支持当地基础建设的完善。在印度历史上，泰米尔纳德邦城市发展基金属于首个公私合营性质的金融机构，能够有效地促进地方经济的发展。

泰米尔纳德邦城市发展基金向机构投资者发行债券来筹集资金，从而促进当地经济的发展。第三方代管账号负责存储现金以及基建收益，而TNUDF则得到全部的资金，同时政府通过各种增信措施来提升泰米尔纳德邦城市发展基金的信用。

泰米尔纳德邦城市发展基金的资金有两种主要来源：首先是金融市场上的资金；其次为金融机构的转贷资金。无论是地方市政建设机构，还是私人均有权利向泰米尔纳德邦城市发展基金借款。经过长期的发展，泰米尔纳德邦城市发展基金逐步构建了一整套科学的信用增强机制，如建立了债券服务基金，基金内的资金至少为当年到期债券的本金和利率，在债券

到期前被作为一种抵押品，保证了债券的偿付。

图表2：印度米尔纳德邦的市政债务模型

市场供应市场需求

本

金

+

利

率

资料来源：中经未来产业研究院整理 4、哥伦比亚地方政府融资模式

1989年创立的哥伦比亚FINDETER 属于半公共金融中介，具有法律上独立的特征。在实际运用过程中，FINDETER 扮演二级贷方的角色，而商业银行则向有融资需求的私人与公司进行贷款，此外FINDETER 还从事发放贴现贷款等其他融资业务。

图表3：哥伦比亚FINDETER 运营模式

资源

资料来源：中经未来产业研究院整理 FINDETER 的运营具有以下鲜明的特点：（1）款利率具有竞争力，FINDETER 的利率比银行一般至少低100个基点；（2）贷款期限较长，FINDETER 贷款期限能够达到8年左

右的期限；（3）有较为独特的内部增信和风险管理手段，如市政形成特殊账户，允许存储政府财政收入等。

不仅如此，在借贷款期间，FINDETER贷有权监管、截留账号资金。除具有二级贷方的功能之外，FINDETER还具有别的作用：首先，作为零售银行，FINDETER可以开展存储业务，并培训相关的人员；其次，作为金融行业的顾问，对政府部门的工作人员进行培训，并进行技术支持；最后，还参与政府基金的融资。

5、国外地方政府融资模式借鉴

从国外地方政府融资的模式中可以看出，地方政府融资的成功主要由于存在多元的资本主体、资金来源渠道的畅通与多样以及多种投资方式相结合。各国的地方政府融资模式对中国有一定的借鉴作用。

结果国情，创新地方政府融资模式。要结合本国国情、体制制度，寻找具有本国特色的地方政府融资模式，而不是仅依赖“直接发债”作为唯一融资模式。在中国要放松发行制度的限制，淡化政府对市场的直接控制。债券融资是中国地方政府融资的必然选择，放开“不允许发行地方政府债券”的法律规定是一种趋势。在发行上实行核准制和审批制，利率定价市场化，淡化政府的行政干预，充分发挥债券市场的市场机制作用。

强化信息披露制度，规范相关业务运作。目前中国地方政府债务没有找到统一归口部门，地方政府债务状况模糊且隐蔽，审计不彻底容易引发风险。审计署要求各地清查地方政府的债务情况，各地的债务清查工作也从2011年3月开始陆续展开。规范相关业务的运作流程可以让政府的行政操作更加公正，地方政府的财税情况更加公开，地方政府融资的运作也更市场化。

要深化金融体制改革，提高企业债在流通市场上的流动。放宽对机构投资者的限制，充分发挥非银行金融机构如保险、投资基金、养老基金等机构在地方政府债券发行中的作用，形成一个在空间上和时间上统一的无形交易市场，还可以同时引入做市商制度，以提高企业债券的流动性。

建立健全完善的地方政府融资制度，保证融资的可行性和有效性。参照美国模式建立偿

债准备金制度和债券保险制度。例如美国规定：“兼顾流动性与收益性，偿债准备金的资金仅限投资于无风险的联邦政府债券，投资债券期限不能长于剩余偿债期限”；“偿债准备金数额可以为当年还本付息总额的100%至120%，同时也可以是该年债券发行价值的10%”日本政府规定地方政府需要建立“减债基金”，以保证债务偿还的及时性。地方政府债券与保险相结合增强偿债保障也可以提高债券的评级，提高地方政府融资能力。

公用基础设施建设融资模式

1、BOT模式

BOT模式是政府就某个基础设施项目与非政府部门的项目公司签订特许权协议。授予签约方的项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护。在协议规定的特许期限内，该项目公司向设施使用者收取适当的费用，由此来回收项目投入融资、建造、经营和维护成本，并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权。特许期满，签约方的项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门。

BOT适用于大型的基础设施建设项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项日风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验，既给本国的承包商带来较多的发展机会，也促进了国际经济的融合。同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。

2、TOT模式

TOT模式是指政府把已经投产运营的基础项目在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人（T），通过在约定期限的经营（O），民间投资人收回全部投资和合理回报，待特许经营期结束后，政府再将项目的所有权收回（T）的一种投融资模式。

TOT只涉及到已建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，可以避免不必要的争执和纠纷。它的最大优势在于有效地回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权，盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值；项目成本和项日产品价格相对较低；可减少政府则政压力，促进投资体制的转变；体制因素制约较少，能较好地利

用外资和国内民营资本参与公共基础设施建设。

3、PPP模式

PPP模式，即公共部门与民营企业合作模式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。PPP模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。它是为了弥补BOT模式的不足而出现的一种新的融资模式。广泛应用于交通、医疗、公共安全（监狱）、教育（学校）、国防和公共不动产管理等。

4、PFI模式

PFI模式是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营。政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权。该形式的出现，是继BOT之后的又一优化和创新的公共项目融资模式。其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资效率问题。

与BOT，TOT，PPP相比，PFI的最大优势是适用领域广泛，它不仅适用于经营收益性的城市公共基础设施，还可以用于非经营性的城市公益项目，是拓宽融资渠道，缓解资金压力的最佳模式。实行PFI模式，能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出，能够使政府一次性投入建成的项目，分摊到若干年支付，等于分期付款，可有效地减轻了当前的财政负担。此外，提高建设效率和转移项日风险是PFI较突出的优势所在。

5、ABS模式

ABS模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资该市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。由于ABS只适用少有比较稳定可靠现金流的项目，而城市公共基础设施收费的证券化符合资产证券化产品的要求。

从多种融资方式的比较看，收费的基础设施ABS融资与其他形式的项日融资相比具有很大的优势，首先它可以有效地克服借用国外贷款和吸收国外直接投资等传统引进外资所带

来的外债压力与产业安全问题。其次，由于有信用增级的措施，当在资该市场大规模筹集增加时，成本可以降低。再次，ABS融资对已建成的和在建的收费基础设施项目均适用，在这个过程中政府始终拥有项目的所有权。

政策性产业扶持基金模式

1、创业投资引导基金

创业投资引导基金根据具体情况，会采取不同方式向创业风险投资机构或基金出资：引导基金与创投机构通过合作协议，建立投资联盟，共同对投资项目进行投资；引导基金与国外的创投机构合作，在国内成立中外合资的投资公司；引导基金与国内的创投机构合作，成立投资公司；引导基金直接参与海外的基金。具体运作模式有：

投资联盟模式。创业投资引导基金与专业风险投资机构建立合作关系，形成投资联盟，设立投资委员会，委托专业机构选定项目，但引导基金操作平台代表政府对不符合投资原则的保留否决权。投资委员会决定投资后，引导基金及专业风险投资机构按约定投资比例直接投向项目，成为项目公司的股东，以出资额为限，承担有限责任；投资后，委托专业团队管理；并按照事先约定的退出方式退出。

公司型投资基金模式。由创业投资引导基金和境内、外创投机构联合出资成立，设立投资委员会。投资项目由境内、外创投机构负责选定，由投资委员会决策，投资公司负责具体运营和管理。按合作约定各方以出资额为限对投资公司承担责任，出资额在约定期内到位，引导基金原则上出资占股比例不超过20%；在投资公司存续期间通过股权转让方式退出，在投资公司结束时直接获得公司资产或收益。

有限合伙人模式。创业投资引导基金作为有限合伙人，对海外基金进行投资（原则上不大于基金总额的20%），作为出资人，以出资额为限，对基金承担有限责任，一般不干预具体的投资项目；一般合伙人出资1%参与基金，并组成基金管理公司，负责基金的运作和管理；有限合伙人通过投资协议和委托管理协议约束一般合伙人，待约定期限基金清盘后获得收益。

2、贷款风险补偿基金

融资平台保证金。政府通过融资平台与银行达成协议，每年安排一定金额拨入银行保证金专户，按约定放大倍数贷款给融资平台，然后由融资平台委贷给指定企业，对指定企业可免资产担保。对于放贷产生的坏账损失由政府与银行按协议约定比例承担，政府承担损失部分在“贷款风险补偿基金”中核销。

融资平台风险准备金。主要用于贷款出现风险时的代偿和损失核销，同时作为融资平台的风险准备积累，可以加大对中小企业的融资支持力度。

担保机构费用补偿金。通过政府对担保机构的费率补偿，可以降低中小企业的融资成本和降低资产的反担保条件。

中小企业信用互助补偿金。由政府牵头成立，实行会员制，信用互助基金可以用作贷款担保资金，通过与银行合作对会员企业进行担保贷款。

知识产权融资专向基金。由政府出资设立，作为开展知识产权权利质押融资业务的担保保证金。

贷款贴息。政府每年安排一定的专项资金对中小企业贷款给与一定比例的贴息政策，重点通过具有杠杆作用的融资平台给予企业补贴。

与商业银行的合作模式

1、“打捆贷款”模式

打捆贷款是指：以国有独资或控股的城投公司为承贷主体，以财政出具的还款承诺为偿还保证，将一个城市或区域的若干基建项目组合起来，作为一个整体项目向银行或其他金融机构进行融资的一种方式。

1998年安徽宪湖市与国家开发银行之间的一次合作，造就了“银政合作”这段佳话。一方面，地方融资平台通过将经营性和公益性项目组合为一个整体向银行获取贷款的方式，较好的解决了公益性项目融资难的问题。另一方面，银行普遍认为政府具有公信力，信贷风险几乎为零，通过签订大额合作协议能够扩大其贷款规模，进而获取巨额收益。此后，打捆贷款方式逐渐为各地方政府熟悉和使用，与此同时，除各大政策性银行外商业银行也广泛采

用这种模式与地方政府展开合作。

不可否认，打捆贷款在推动中国地方基础设施建设和城市化进程方面具有积极作用，但由于缺乏科学的管理和正确的引导，其所蕴藏的风险也逐渐显现。中国《担保法》明确规定，国家机关不得以担保人身份进行任何担保，国务院批准的除外，显然打捆贷款并不受到法律保护。而从抵押物情况来看，大部分抵押物存在价值被高估、未进行合法登记或者难以在市场变现等问题，因此信用风险一旦爆发，银行将承受巨额损失。另外，打捆贷款期限较长一般为10年以上，而一届政府的任期通常为5年，这也会引发“新官不理旧账”局面发生。

为正确规范和引导打捆贷款，控制信贷投放量的增长速度，2006年国家发改委、财政部和银监会等五部委联合发布《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》，进一步强调各地方政府和部门不能以任何形式提供担保或变相担保。

2、“财政垫付”模式

财政垫付性贷款是指：财政将还本付息资金列入预算，并承诺全额归还本息的贷款气具体来讲，这种贷款模式通常被用于对区域整体发展有重要影响，但却存在资金缺口的公益性或基础性建设项目。由负责组织项目开展的地方政府选定符合一定条件的平台公司向银行申请贷款，地方政府将偿还贷款本息资金纳入财政预算或政府性债务收支计划中去，并承诺到期全额归还贷款本息。

随着此类贷款在基础项目建设中的不断应用和推广，银行与地方政府先后对发布规范此类贷款的管理文件。2006年农业发展银行发布《中国农业发展银行低风险贷款业务操作规程》，其对发放此类贷款的操作流程做出了明确规定。2007年9月吴忠市政府发布《吴忠市利用农业发展银行财政塾付性贷款资金管理暂行办法》，对此类贷款的组织结构、项目申报、资金用途、本息偿还以及对项目建设过程中的监督与检查都做出详细的规定。2012年由于国家收紧银根，各地方财政压力明显增大，东莞市政府在同年11月发布《关于进一步加强市财政投资基建项目管理的意见》，文件对新建基建项目的立项、分工和投资规模都进行了严格的规定，并对过往基建项目的清理工作做出相应规定。

财政垫付性贷款模式不仅有效化解了非经营性项目的建设问题，推动了当地经济发展，

也充分发挥了政府性资金的引导作用。但其同样存在有别于其他贷款的风险防控难点，需要在以下几个方面加强建设：一是加强信用评价体系建设，多角度分析地方政府的信用情况；二是加强项目实施监管，及时就项目进度和财务状况进行沟通，严格遵守专款专用规定，杜绝款项挤占挪用的情况发生；三是灵活运用贷款审批流程，对于不同类型贷款釆用不同审批决策方式，例如金额较大的项目贷款可增加审批环节，以便降低决策和操作风险。

3、“特许经营”模式

目前，中国法律尚未对政府特许经营做出明确的定义，2004年3月建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，办法的第二条将市政特许经营定义为：政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。

政府特许经营的典型代表为BOT模式，除此还包括BT、TOT等模式。BOT即“建设-经营-移交”模式，指政府将一个公共项目的特许经营权授予投资商，由投资商在特许期内负责项目的设计、投资、建设、运营，并收回成本、偿还债务、赚取利润，在特许期结束以后再将项目的所有权移交给政府。

BOT模式主要由以下三方组成：

一是项目发起人，通常由项目所在地的地方政府或相关部门担任，根据当地发展需要提出项目建设具体规划，不参与项目经营，只是通过授予项目特许经营权并适时

提供一些属性贷款或贷款担保作为支持，特许期结束可无偿收回项目的所有权；

二是项目公司，即BOT模式的主体，可以是专门成立起来的公司担任，也可以由项目所属领域的专业经营公司来担任，主要负责项目的建设和运营，提供项目建设

所需资金和技术，承担风险并获取收益；

三是项目贷款银行，一般包括银团、政府出口信贷机构、地区性开发银行和世界银行等，各银行根据项目的经济指标、项目经营者的资金实力和项目发起人对项目的

支持力度提供不同条件的贷款。实际操作中，银行为控制风险，通常会要求公司把

项目特许经营权转让给银团作为抵押担保。如“重庆市高速公路集团有限公司”，

作为重庆“八大投”之一的专业性投融资平台，申请某段高速公路项目贷款时，银

行一般会要求公司以该段高速公路的收费权作为抵押，待项目完工以该段高速公路

的收费偿还银行贷款本息。

4、“银信政”模式

“银信政”模式实质上是银行和信托公司在理财合作基础上的一种金融创新模式，即银行发行理财产品，购买信托公司发行的信托产品，投资于地方政府融资平台的股权或债权，同时政府向银行和信托出具回购的承诺函。表面来看此模式是信托公司向政府融资平台发放信托贷款由银行来募集资金，但实际上却是政府融资平台与银行事先商定好融资金额，再由银行与信托公司展开合作，融得的资金主要用于项目资本金。与普通的信托产品相比“银信政”产品主要有两大优势：一是地方政府承诺将需要偿还信托贷款本息的资金列入财政预算；二是3%-4%的年预期收益率明显高于定期存款利率和国债收益率。这是基于以上两点，“银信政”产品一经发行总会受到投资者的追捧。

最早利用“银信政”产品拓宽融资渠道的是昆明市政府，2008年7月昆明市政府联合中融信托和富滇银行发行“新昆明信托”，金额为20亿，期限为两年，并纳入当年财政预算。此后，各地方纷纷效仿，2008年11月重庆信托联合农业银行和重庆三峡银行发行60亿此类理财产品，用以支持重庆市危房改造项目。2009年以后，四大国有商业银行开始参与此类产品的发行且发展迅速。

不可否认“银信政”模式给商业银行和地方政府都带来一定的积极影响：从商业银行角度来看，此模式不仅可以规避商业银行贷款不得用于资本金贷款的规定，还给银行带来稳定可观的利润收入；从地方政府角度来看，“银信政”模式拓宽了地方政府的融资渠道，加上多数此类理财产品为非保本浮动利率产品，无需审批融资速度较快，可以当做“准地方债”使用。与此同时，随着“银信政”产品的规模不断增大，一些潜在风险也要提前加以防范，为此2009年12月14日银监会发布了《关于进一步加强银信合作有关问题的通知》，文件第八条明确表示，银行和信托公司严禁与空壳或信誉较差的政府融资平台开展业务。

政府融资平台的融资模式比较

1、融资平台的融资模式比较

在各地城建资金缺口较大的情况下，多数城投公司仍依赖于银行贷款，融资渠道比较单一。各省市城投公司都充分使用了发行企业债券的融资方式，北京城投首次发行地铁债券

40亿元，并通过信托方式引入社保基金进行轨道交通建设，还适时发行10亿元的短期融资券。上海城投利用集合信托的方式，发行“上海水务集合资金信托计划”、“中银理财计划”募集资金3.7亿元。重庆城投对投资建设的公路、轻轨等基础设施都釆取了釆取资产证券化即（ABS模式）进行融资。

图表4：四大直辖市城投融资方式比较

贷款发债信托上市

上海城投利用世行、亚行贷款发行15期企业债，筹措资

金116亿；其它还有短期融

资券和资产支持票据

“水务集合信托”

“中银理财计划”

子公司上市

发行股票

重庆城投利用世行贷款发行2期企业债，筹措35

亿

公路、轻轨基础设

施资产证券化

北京城投贷款银行招标制出口信

贷

发行2期地铁债，筹措资金

40亿；发行短期融资券

信托方式引入社

保基金

天津城投利用世行贷款、国开行

等土地抵押大额贷款

发行60亿公司债券，用于

地铁建设

子公司上市

发行股票

资料来源：中经未来产业研究院整理

4、平台的资金平衡模式比较

在偿债机制方面，上海城投在负债之前，会做全面预算，详细的分析，最后确定预算目标，然后对资金平衡进行可比研究，资金方面保持三个月流动风险预算，这样上海城投的负债机制已经具有了市场化特点，符合市场经济发展规律。使公司处于合理贷款环境下，偿债能力强。主要偿还来源有银行贷款、本公司赢利，政府的资金注入或产业划入。重庆城投则是在实践中强调“三个平衡”原则：收支平衡，不搞财政赤字；动态平衡，处理好现金流入与流出；近期与远期财政债务的平衡，严格控制近期债务增长。同时，重庆市政府对重庆城投还实行了风险管理的“三不政策”，即市政府在任何情况下，都不会为投资集团提供财政担保；集团之间相互不得提供担保；投资集团应建立专门风险管理基金，该基金不能用于抵押或其他经营活动。

政府采购。上海城投的政府釆购项目包括许多大型市政设施的投资、建设、运营、管理，以市场化运作手段，高效率、低成本地向社会提供优质公共产品，提升在政府公共产品方面的投资主体地位。政府釆购的主要项目包括：路桥项目，水务项目，内河航道项目等。

土地收益。上海市确立“以地建城”的筹资战略，充分利用土地资源，大力推行土地批租，为城市建设开辟一个稳定的筹资渠道，解决了上海城投的资金问题。重庆利用城投企业所拥有的土地一级开发权，实施土地储备、锁定土地收益为还贷主渠道，有效解决了城市基础设施建设投资回报的问题。北京城投将土地一级开发与轨道交通业务相结合，完成了北京市地下轨道交通网络的建设。天津市将城市基础设施建设与加强土地管理有机结合，以土地出让收益来偿还银行贷款本息和进行城市基础设施建设，为天津城投的正常运转奠定了基础。

图表5：四大直辖市城投企业土地运作模式比较

上海城投重庆城投北京城投天津城投

土地收益通过土地批租，实现

“以地建城”

按规划、带项目、

批土地

土地一级开发与项

目开发相结合

通过土地抵押贷款

筹资建设

资料来源：中经未来产业研究院整理

房地产开发。上海城投的房地产开发有三种方法可以借鉴：第一，自建型。房地产项目完全由上海城投的控股公司来做，投资、建设、经营一体化。第二，协助政府型。大部分为BT及BOT模式。第三、挂牌出售型。城头将土地成片开发，使“生地”变为“熟地”，然后挂牌出售。

特许经营项目。上海城投利用授权管理的方式实现了特许经营性业务的开拓。例如：垃圾末端处理项目，污水处理项目等。重庆城投积极投资收益稳定的长寿湖旅游专用高速公路项目，在项目经营期内，重庆城投负责对长寿湖旅游专用高速公路进行经营管理并拥有收益权。北京城投在全球范围内公开选择北京地铁四号线的项目社会投资者，并同时转让在线路建成后的相关特许经营权，使之通过票款收入和站内广告、通信、商业设施的经营收入取得收益。

图表6：京沪渝城投企业特许经营性项目运行特点

上海城投重庆城投北京城投盈利模式授权经营自行经营转让经营权

资料来源：中经未来产业研究院整理

3、政府融资平台的主要经验

实现企业的资金平衡，要解决两方面的问题，一是信贷的偿还问题，从而实现企业的正常平衡运转；二是企业的长期发展问题，即要完成企业的收益目标，从而实现企业的自我维持、独立发展。

扩展融资渠道。通过分析上海、重庆、北京、天津城投公司的融资经验与教训，融资平台应突破银行贷款这一较为单一的融资模式，釆取更多其他手段进行融资。例如构建ABS，即通过发行资产支持债券来融资的一种融资模式；或多渠道引用外资，包括世界银行贷款、各国政府贷款和境外金融机构贷款；同时，也应当努力寻找中外合资的项目运作方式，让外资以参股的方式加入一些基础设施项目的建设之中，分享一些BOT项目的经营收益，吸引外商直接投资。

争取股权融资。股权融资的主要途径是发行股票和公开上市，以及增发或持续配股进行融资。由于城市基础设施项目具风险较小、收益稳定的特点，在股权融资方面具有较强的优势。此外还应努力尝试短期融资券、资产支持票据等新型融资工具，扩大新型融资渠道。

争取和利用特许经营权。由上海、重庆、北京城投公司资产经营经验可以看出，各地在注重资产管理效率的同时，加强对特许经营权的利用。通过向行政主管部门提出特许经营申请取得的收益来补充建设资金，是一条重要的筹措资金渠道。目前可以借鉴的具体形式有：基础设施的冠名权拍卖，旅游观光区特许经营，环保产业特许经营等。

必要政策。在完善融资渠道、提高建设管理效率、扩大经营性项目的盈利模式的基础之上，还应注意争取必要的政策，具体包括政府的直接注资、公益性基础设施的政府釆购项目、税收扶持政策、发债贴息政策、土地整理投资开发及收益分配等。

省级政府融资平台的运营模式

1、浙江省融资平台的运营模式

浙江模式：整合多方资源，促进中小企业成长。2006年，浙江省中小企业局和国家开发银行浙江省分行根据浙江省实际情况，在调查研究和反复论证的基础上签署《浙江中小企

业成长贷款合作协议》，充分利用政府部门的组织协调优势和国家开发银行的开发性金融优势，建立浙江省中小企业成长贷款融资平台，开创了开发性金融支持浙江省中小企业创业创新发展的新局面。

浙江省中小企业成长贷款融资平台作为国家开发银行向中小企业贷款的承接载体，充分整合了政府、银行、担保机构、中小企业的资源，建立了完善的组织架构和有效的风险控制体系。

2、四川省融资平台的运营模式

四川省“1＋N”模式：四川省按照“1+N”的模式，筹资组建四川发展控股公司（即“1＋N”中的“1”），搭建省级综合投融资平台，同时成立了一些比较专业的产业投资发展公司（即“1＋N”中的“N”），集中优质资源和发挥专项资金作用，在可偿还基础上，吸引一定的信贷资金、民间资金等投入重大基础设施、市政建设中。

四川发展控股公司计划在3年内依靠银行融资、创设信托理财产品、发行中期票据和企业债券等方式，至少融资300亿元用于资本性建设的备用资金；通过建设产业发展基金、吸引境内外战略合作伙伴、合伙公司、金融机构等方式，最少融资200亿元可以用做资本投入的社会资金，带动不低于2500亿元的重大市政建设项目融资，并且争取利用3到5年的时间，培养发展2家以上总资产超千亿元的行业龙头企业。用“1+N模式”，整合了22家国有大企业的“巨无霸”的四川发展控股公司，承担起了充分发挥政府性资金的引导作用和乘数效应，最大限度地发挥在四川省重大项目建设中的投融资平台作用。

3、河南省融资平台的运营模式

河南模式为：三级财政投融资制据。2009年《河南省人民政府关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》，提出要整合河南省“四资”，建立由政府资本注入、政府偿债、财力注入等方式的投融资机制。坚持投融资体系的政府主导与市场化运作相结合，坚持打破部门界限，坚持投融资体系的开放性等，积极吸收国内外先进的运营模式、管理方式和经营理念，提升河南省政府投融资平台的运作效率。

《意见》指出要建立以省级、市级、县级三个层次的投融资体系，而且各自功能定位有

所不同：省级投融资平台主要针对交通、能源、水利、环保、信息化、农业、科技、文化、教育卫生等方面进行宽领域的投资建设；市级政府投融资平台主要负责城市建设、土地开发整理等方面的投融资；县级投融资平台主要围绕产业集聚区建设和中小企业的发展建立。

4、福建省融资平台的运营模式

福建省组建福建省投资开发集团有限责任公司，这是福建省第一家超过一百亿的集团公司，是该省国有资产投资并经营主体，主要承担该省电力、水利、铁路、道路、石油化工、工业区的投资建设和运营管理任务，同时积极介入银行、信托、证券、保险、基金、创投、担保等金融及金融服务业领域的投资管理，并承担福建省政府确定的省内重点产业的投融资任务，目的是“逐步发展成为国内知名、福建一流的战略性投资控股公司和省级综合性投融资平台。”

目前，该公司在实业投资项目方面，大力发展福州及以北地区风电项目，积极探索参与国家级沿海经济开发区，沿海油气储备中转基地等心的合作项目；在金融及金融服务业投资项目方面，加大对银行、证券信托的投入，开展中小企业信用再担保业务，积极支持福建中小企业和高新企业发展。

5、云南省融资平台的运营模式

云南省一直希望拥有一个专业性的、业务专一的大型水务投融资平台，投资两亿元组合建立云南省水务产业投资有限公司，云南地方政府首先将具有明晰产权的经营性水利资产划拨给水投公司进行经营；然后在承贷项目中探索“代建制”，由公司直接负责承贷项目的建设管理工作，类似“建设-移交”模式，在一定程度上缓解有经验承包商对无经验的业主的不利情况，做到融资和效益的统一；最后引进战略合作伙伴，对有融资能力和偿贷能力的城市供水、水电开发等项目，通过控股或者参股进行经营，使水投公司具备稳定的现金流，成为真正的实体公司。

6、湖北省融资平台的运营模式

湖北省的实施战略是采取政府引导、市场化运作的方式，成立湖北联合发展投资有限公司。据了解，湖北联合投资公司由湖北省政府和武汉城市圈9个有关城市的政府、9家大型

中央企业共同筹资组建。其主要任务是投资建设城市圈内前瞻性、基础性和公益性项目。公司由湖北省政府直接管理，国资委履行出资人资格。这样的运作模式可以降低运作风险，扩大风险掌控能力。

不同于传统城投公司一般是国有独资，湖北联发投是一家多级政府和企业担任出资主体的股份公司，它的十六个股东中，有六个是央企，其中包括上市公司。其公司的初步规划是通过三个阶段，实现总体目标，即三年打基础，十年大发展。第一阶段计划发行企业债券，并力争上市，力争企业规模达到500亿元人民币；第二阶段策划大项目，打造融资大平台，使企业规模达到800至1000亿元人民币；第三阶段探索出符合城市圈建设“资源节约，环境友好”总体原则的公司建设发展模式。

7、湖南省融资平台的运营模式

湖南省总共有五种地方政府投融资平台，有非营运性投融资平台，比如工资税务中心，占到总数的12.9%；有营运投资和融资平台，如交通和运输类平台，占到总数的10.5%；有市政建设投资公司，占到45.1%；有综合性投融资平台，如开发园区，占到6.8%；有财政性融资平台，占到10%；有“转–贷”融资平台，占到14.7%。这些投融资平台通过各种不同形式，各种不同公司经营不同的业务，繁荣了湘区地方政府投融资平台的顺利有效发展，这些公司多数的业务侧重面是不一样的。

非营运性项目的投融资、投资、建设，开始运行以及偿还从银行贷款所应付的本金和利息，都由公益性投融资平台来负责管理。基础性市政项目建设，如道路、桥梁、地铁等，由经营性商业投融资平台来负责操作。一些投资项目包含了公益福利项目、综合性，那就由综合性投融资平台来负责。但是政府缺乏现金，需要资金来填补财政收入的差距，又没有具体项目可以操作运行的，就需要由专门的融资平台来进行安排，而这些平台向银行贷款的抵押直接来源即土地。

市级政府融资平台的运营模式

1、北京市融资平台的运营模式

北京模式：整合资源，特许经营。北京市政府投融资平台依托区域优势，整合政府与民

间资源，是一种同时表现出商业形式和政府属性的创新模式。一方面，平台积极履行推动经济增长、引导产业发展的社会功能，对经济发展方式的转变和经济结构的优化具有重大意义；另一方面，平台积极配合当地的发展战略，在运营过程中适当弱化对经济效益层面的考虑，为当地政府减轻财政压力。

运营模式：公建私营，聚集社会资金。北京公建私营模式主要运用于城市轨道交通，在政府的主导下积极进行投融资主体多元化的改革，实现政府主导的公建私营网运分离模式。由政府和企业共同投资，明确界定项目公共性与经营性关系，政府对公共性较强的部分投资，不再对项目的经营性亏损负责，凸显地铁项目的盈利部分，进行特许经营，以达到吸引社会投资的效果。

项目管理：采取“建设-经营-转移”模式。政府、企业各司其职。根据城市发展规划和相关产业政策，政府与企业签订特许经营协议。政府负责车站、轨道和洞体等土建工程投资，按招投标制度组织建设；企业通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责车辆、信号和一些流动资产的投资、运营和维护。项目建成后，政府将其投资所形成的资产无偿或以低价租赁给企业，政府对其投入资产享有所有权而无对等的收益权，企业对政府投资享有使用权和收益权。特许期结束后，企业无偿将项目全部资产移交给政府。

2、上海市融资平台的运营模式

上海模式：政府引导与市场运作并举。上海市地方政府投融资平台依托区域经济资源，以平台自身发展为主体，以制度创新为动力，充分发挥政府推动和市场机制两种作用，完成为区域经济提供投融资支持的基本使命。一方面夯实自身基础，提高多种运营模式的熟练程度，另一方面又要寻求外部支持，通过资本运作吸收外部资源，完成公司资本的整合优化。内外兼修，寻求自身做大做强，同时与区域经济共同发展。

运营模式：政府引导，实行公司化运作模式。实行公司化运作模式，走产业化发展道路。主体定位明晰，确立政府投融资平台公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。投资项目多元化，除承担政府的公益性项目之外，还有自己专长的实业投资，因而在政府的补贴收入之外还能获取其他的稳定收益。