国资委改革的历程 (1)

国有企业的改革至今已走过二十多年的历 史，回顾这个过程大体可分为三个阶段。

第一阶段：1979—1986年，国有企业经营权 层面的改革。

传统的国有企业是委托人即政府垄断了企 业近乎全部的剩余权利的奢望，也没有创 造剩余产品的积极性。因此国有企业势必 会长期处于了低效率运行状态。

由此不难看出，让渡国有企业的经营权， 必然会对经营者积极性产生激励，进而有 利于改变过去权力集中与外部化的状况， 使企业成为“自负盈亏，自主经营，自我 约束，自我发展”的经济实体。

国有企业股份制的试点开始于1986年，但大都在 国有中小企业中进行。试点的影响面并不广泛， 主要问题在于非国有的财产主体介入不足，“找 不到能够合作的非国有主体”是一种普遍的反映。 在多元化主体供给严重不足的情况下，股份制试 点往往在企业内部职工中展开。由于企业内部职 工筹资能力的局限，股份制改革自然达不到预期 的目标。而且由于当时股份制不够规范，很多试 点企业的职工股份演变成为一种内部借贷，最后 以还款了之。在这期间，由于承包制所产生的一 些负面影响，及股份制的发育不足，致使国企改 革一度处在摇摆和徘徊之中。改革的效果也就可 想而知了。

根据中央政策，政府向企业让渡了生产自 主权、原料选购权、劳动用工权和产品销 售权等十四项经营权。经营权的让渡意味 着企业的经营者具有了一定程度的剩余控 制权和剩余索取权，企业经营者和生产者 的生产积极性明显提高。

许多文章在回顾放权让利这一阶段的时 候，认为这是一种浅层次的、带有权宜之 计的改革。但，正是由于这一过渡性制度 的安排，才使得国有企业的改革取得了明 显的效果。1979年国有工业企业实现利税比 1978年增长了10.1％，高于1957—1978年的 平均增长率。国家财政收支也从1978年的财 政赤字10.17亿元转为1979年的财政盈余 135.41亿元。 职工实际工资比上年增长了 7.5％。

在推行承包制的第一年即1987年，伴随国民 经济的高速增长，财政收入却出现了低增 长，财政收入占国内生产总值的比重从1986 年的20.8％，骤降为18.4％，一年下降2.4个 百分点，1988年又急剧降到15.8％，比1987 年又下降2.6个百分点。

承包制带来的结果招致了全国各界强烈 的批评和反对。一种普遍的批评认为，在 经过了放权让利之后，国家财政已无力继 续让利。而承包制又向企业做了更大幅度 的让利，致使国家财政收入严重流失。还 有一种分析认为，承包制对企业行为的约 束仍然是软的。企业只负盈、不负亏。这 不仅使国家财政收入占国民收入的比重下 降，而且还造成了企业承包者的行为短期 化和“机会主义行为”（刘世锦，1993）。

承包制对国有企业改革的利弊分析现在 仍需要认真讨论后再下结论，但有一个认 识是能够形成共识的，那就是如果不进行 深层的财产关系的变革，国有企业经营者 行为就很容易出现短期化，且国家对经营 者的监督很困难。

在承包制度中，国家和企业处在一种不完 全的契约关系中，政府与企业一对一的谈 判成本很高，且无法对承包合同的细节逐 一地加以规定。所以，企业承包者可凭借 充分的剩余控制权合法或不合法地追求自 身利益的最大化，由此而出现行为的短期 化和机会主义也就不足为怪了。

但国有企业所有权层面的改革，并不是一 个简单的过程。其难点仍然在于多元的， 尤其是非国有财产主体供给不足。而当前 存在的“一股独大”的产权结构，是妨碍 公司内部治理结构优化的关键所在。

在现代企业产权结构的制约下，政府不能 再直接地控制和经营国有企业。它的意愿 只能在国有企业清算和转让时依据终极所 有权来实施和表达。当然，政府还可以通 过其代理人即国有资产管理公司或控股公 司参与国有企业重大事宜的决策，但这个 决策也是受所有者出资额和所持股份数额 限制的。

因此，在现代企业组织框架中，从发展上 看，政府的意志是递减的，而股东的意愿 则可得到组织和制度的保证。而且在现代 公司中，权利、责任和义务是由法律规定 的，并受出资额和所持股份制约。决策只 能是董事会成员讨论后通过表决做出，这 就可以避免长官意志和个人意志的独断专 行，从而为科学决策的实现提供组织基础。

第三阶段：1992—2002年，建立现代企业 制度的改革。

1993年，十四届三中全会通过的《中共中央 关于建立社会主义市场经济体制的若干问 题的决定》中，明确地提出了国有企业建 立现代企业制度的目标和步骤。1994年以后 建立现代企业制度的试点在国有企业中展 开。建立现代企业制度的目标是要通过产 权结构的改造，使国有企业成为“产权清 晰，权责明确，政企分开，管理科学”的 现代企业。

针对传统国有企业政企不分、经营者缺乏 自主权和低效率运行的弊端，中共十一届 三中全会后，中央政府颁布了一系列扩大 企业自主权的文件，推动了国有企业经营 权层面的改革。1979年4 月中央工作会议做 出了扩大企业自主权的决定，同年国务院 颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理 自主权的若干规定》等五个管理体制改革 文件，并在四川省进行扩大企业自主权的 试点。

从1986年开始，国有企业改革开始从经营权 向所有权层面过渡，但在涉及财产关系的 深层改革上，同时出现了两种不同思路和 对改革制度的两种不同选择。

一种思路是将国企改革仍然限制在原有财 产关系之内，而进一步推进经营权层面的 改革。与这种认识相对应的制度选择就是 企业承包制。中央政府决策部门倾向于这 种改革思路和改革方案，于是从1987到1992 年，国有企业经历了两轮承包制改革。

承包制推行伊始，确实调动起企业和职工 的积极性，推动了国有经济的发展。1987和 1988年我国工业增长速度分别为14.1％和 20.7％。企业实现利润和上缴税金1987年比 1986年增长8.0％，1988年比1987 年增长18.2 ％，亏损面也逐年下降，经济效益有所提 高。但在推行承包制期间，却出现了企业 增效、经济增长、国家财政收入反而下降 的状况。

与承包制的改革主张不同，国内理论界的 一些学者专家提出了深化国有企业所有权 层面改革的主张，与这种主张相对应的制 度选择就是股份制。

股份制改革是国有企业在所有权层面改革 的一个重要推进。其根本目的是要改变由 国家垄断的企业财产制度，使国有企业内 部形成多元化的产权结构，优化国有企业 内部的治理结构，为实施对股东、董事会 和经理层进行有效的激励和制约。

经营权层面的改革取得成功的原因归结为 以下几点：第一，放权让利是以中央政府 的利益让度作为切入点，受益者是包括国 有企业在内的社会各种利益主体。在各利 益主体均获可得收益下的改革，不仅推动 起来阻力小，且还会对各个经济主体产生 较强的激励作用，有利于调动各个主体参 与经济活动的积极性。

第二，经营权层面的改革是在原国有经济 体制内进行的改革，是不改变原有的所有 权框架，而只在政府和国有企业之间进行 的利益调整。这种调整并不涉及“姓公姓 私”或“姓资姓社”的意识形态问题，因 而来自社会意识和传统观念方面的阻力较 小，改革能够被全社会所接受。

第三，放权让利虽然表现为中央政府利益 的部分损失，但于经济总量增加，中央政 府收益的绝对量也是增加的；同时，社会 经济总量的增加又会带来其他社会成员收 入的改善。

因此，以放权让利为内容的国有企业经营 权层面的改革是一种社会绝大多数成员都 受益的帕雷托改进。

第二阶段：1987—1992年，国有企业改革从 经营权向所有权层面的过渡。
国资委改革的历程
主讲：张俊培 点评：曾建林
总论
第一阶段
第二阶段
第三阶段ຫໍສະໝຸດ 论回顾国有企业改革走过的二十多年历史，我 们可以取得如下认识：国有企业改革的中心环 节就是要解决国有企业的产权问题；改革的终 极目标是要建立现代企业制度，为此政府要从 绝大多数国有企业中退出，不再直接经营企业； 而改革的难点是要从国家对社会经济高度垄断 的格局转化为多元分散的市场经济，其间不仅 横着巨大的制度鸿沟，缺乏现成的中间制度可 以过渡，而且在思想观念和意识形态方面也存 在着严重的障碍，由此造成国有企业改革仍然 相对滞后，在一定程度上牵制了中国整体改革 的进程。