中国公共行政学发展的动力和历史契机

中国公共行政学发展的动力和历史契机恩格斯在致康·施莱特的信(1890年10月27日)中曾经这样讲道:"不论在法国或是德国,哲学和那个时代的文学的普遍繁荣一样,都是经济高涨的结果.经济发展对这些领域的最终的支配作用,在我看来是无疑的…….经济在这里并不重新创造出任何东西,但是它决定着现有思想资料的改变和进一步发展的方式,而且这一作用也是间接发生的,而对哲学发生最大直接影响的则是政治的, 法律的和道德的反映."[1]在这里,恩格斯阐明了经济因素的变化以及引起的其它领域的变化对科学研究的推动和影响.从20世纪80年代中期开始重建以来,中国公共行政学的发展动力直接来自于中国社会的变化以及这种变化对公共行政学科的需求.概括起来,中国行政学发展的动力主要来自四个主要的方面:1.政府改革与创新.中国传统上一直是政治权力和行政权力占主导地位的行政国家.中国社会的许多问题,正如邓小平同志所讲,多多少少都与政府有着密切的关系,不对政府体制进行改革,其它领域的改革如经济改革,社会改革均难以进行.要建立社会主义市场经济体制,就必须发挥市场在资源配置过程中的基础作用,而要发挥市场在资源配置过程中的基础作用,其前提就是要取消和减少政府对微观经济活动的干预,合理界定政府的经济职能,使政府有所为和有所不为.要建立和发展市场经济,必须确立企业在市场中的主体地位,而其前提条件之一便是要使企业摆脱政府的附属地位,实现政企分开,政资分开,政事分开,建立现代企业制度.欲建立适应社会变化的新的社会管理体制,必须逐步还权于民,实现政社分开,政事分开等.从上个世纪80年代改革开放以来,中国社会发生了巨大的变化,这种变化主要体现在经济体制从计划经济向市场经济转变,社会型态从农业社会向工业社会转变,社会结构从封闭走向开放,政治体制逐步走向民主和法治.面对经济,社会和政治不断发展的新形势,政府体制出现了许多不适应的方面,如政府职能转变不到位,政府直接干预微观经济活动的现象仍然很多,市场监管体制不完善,社会管理体制不健全,公共服务体系薄弱等.与此同时,政府管理自身也出现了许多急待解决的问题,突出表现为:公共服务赤字(公共服务不能满足公民的需要),财政赤字(主要在地方政府,特别是县以下政府财政赤字),制度赤字(政府管理的许多方面缺乏制度的保障),能力赤字(政府能力不能适应社会快速变化的需要),绩效赤字(官僚主义和效率不彰),信任赤字(腐败,滥用权力导致的公民对政府信任的降低).诸如此类的问题,不仅影响了政府全面履行其职能,而且制约了经济社会发展.改革与创新政府体制,成为全面深化改革,提高对外开放水平,完善市场经济,解决经济社会发展中的诸多深层次矛盾和问题的关键所在.改革政府需要科学的理论作为指导,如何建立与社会主义市场经济体制相适应的,体现科学发展观,促进和谐社会发展的政府体制是时代对中国行政学发展的要求.政府改革与创新直接成为中国行政学发展的推动力,亦成为中国行政学研究的核心主题.2.公共行政的职业化.公职人员是推动国家建设的基石和发展动力,其素质和能力乃一国施政的成败所在.为适应建立现代化公共行政的需要,中国政府急需一支掌握公共行政专门知识和技能,具有职业精神和伦理的公职人员队伍.随着党和政府的工作重点转移到现代化建设方面,建设一支精明强干的公职人员队伍便成为具有战略意义的选择.改革开放初期,邓小平便提出要实现干部队伍的革命化,年轻化,知识化和专业化.1980 年中共中央就发布了关于加强干部教育工作的意见,认为干部教育是实现四个现代化的根本大计.从20世纪80年代至今,中国公职人员的教育和培训逐步走向经常化,制度化和正规化.特别是从80年代末,90年代初中国实施国家公务员制度以后,中国公职人员的发展逐步走向职业化的发展方向.公共行政的职业化,最根本的在于确保公职人员的专业能力与能力胜任(competence).确保公职人员的能力,除了淘汰不胜任或不敬业的公务员这种消极的做法外,更具建设性的做法便是建立一套有效的公务人员培训教育制度, 积极发掘公务人员的潜能,培养主动创新及负责任职的前瞻性途径.1993 年在《国家公务员暂行条例》中,明确提出国家行政机关要根据经济社会发展的要求, 按照职位的要求,有计划地对公务员进行培训教育.1996年中共中央印发《1996 -2000年全国干部教育培训规划》,国家人事部也发布了《"九五"公务员培训工作纲要》.2001年中共中央印发《2001-2005年全国干部教育培训规划》,2006 年中共中央印发《2006-2010 年全国干部教育培训规划》都对公职人员培训的指导思想,工作目标,原则,任务以及保障措施作了明确规定.从这些文件中可以看出,除了政治理论的教育和培训以外,经济理论与管理,公共行政与公共政策,依法行政成为公职人员学习的重点.公职人员的大规模,经常化,制度化的教育培训为公共行政学的发展提供了良好的契机.研究和学习公共行政,为公务职务做好准备,同时结合技术与管理训练,提升公职人员的管理能力,都为公共行政学科的发展提供了良好的土壤.3.公共领域的问题与危机.公共行政学,在本质上是一门如何透过有效的集体行动解决公共问题的科学.改革开放以来,中国社会发生了巨大的变化,取得了举世公认的成就,但在社会经济领域,亦出现了诸多问题,面临许多的危机和挑战,最突出的是经济的稳定和可持续发展问题,环境污染和生态危机问题,能源与能源安全问题,社会矛盾和社会稳定问题,粮食和粮食安全问题,公共卫生问题,反贫困与分配不公问题等等.当代社会在公共事务领域所遭遇的问题实在太复杂,且大多属于公共政策上所谓的结构不良的问题,公共行政与公共政策的知识可以帮助我们解决实际的社会问题.事实上,公共行政学科的价值完全系于其解决公共问题的能力,因为在社会和政治的系络(context)中发展解决问题的活动,是公共行政的重要面向,尽管不是公共行政学的全部内容.在当今社会,公民对政府解决诸多社会问题寄予更大的期望,并要求其承担更大的责任,这便大大改变了公共行政的本质和角色.公共行政不再仅仅是执行政策的工具,而是设计并执行经济,科技,政治和社会变迁的主导力量.事实上,正是当代社会出现的问题,对公共行政的研究取向构成了影响.新的社会问题促使公共行政的理论者和实践者寻找新的解决问题的方式,以创新和前瞻的态度和行为解决问题.4.学科的分化与整合的影响.中国公共行政学的发展,在很大程度上也得益于其它学科的发展.从20世纪80年代起,社会科学的其它学科如经济学,政治学,社会学,心理学,法学等都得到了重建或发展,这些学科的发展,亦为公共行政学的发展创造了良好的条件.因为,公共行政学是综合的,科际整合的,研究行政学必须有政治学,心理学,法律学,经济学,管理科学,统计学,历史学等相关的知识,诸如此类的专业化的知识,为公共行政学的研究提供了诸多专门领域的知识来源.三,中国公共行政学科发展的基本成就从20世纪80年代公共行政学科恢复和重建以来,公共行政学科在中国发展的速度,规模都是令人感到欣喜的.总的看来,公共行政学科的发展展现了从不成熟到逐步走向成熟的过程,公共行政学的发展已开始展现了专业化的特征.之所以做出这样的判断,是基于以下几个方面的考虑.1.自我意识的觉醒与学科认同的确立.如前所述,在人类历史的发展过程中,"行政的知识"一直都是存在的,而且对社会所发挥的作用也被人们所认同,之所以称为学科(尽管大多数人是在宽泛和不严谨意义上使用它)或专业,那是近代以后科学分化和专业化的结果,它标明的是知识社群的某种自我意识或者信仰,即把公共行政作为一种致力于"科学"的事业.80年代初,中国老一辈的行政学家(夏书章,黄达强,刘怡昌等)极力呼吁行政学学科的发展和建立.最初的年代,公共行政学科一直被视为政治学的分支学科.1984年,国务院办公厅和当时的劳动人事部在吉林召开全国"行政科学研讨会",会议论证了开展行政科学研究和教育的重要性,建议筹建中国行政管理学会.从1986年开始,在高等教育政治学一级学科中设立行政学二级学科,1987年中国人民大学设立国内首家公共行政的专门研究机构,1988年中国行政管理学会成立.1997年我国首次在研究生教育中增设公共管理一级学科. 1998 年之后,中国人民大学,中山大学,复旦大学等高等院校先后获取行政管理博士学位授予权.1999 年起,国务院学位委员会正式批准试办公共管理专业硕士(MPA).从这个简单的历史回顾我们可以看出,在这30年的发展历程中,公共行政研究社群的自我意识觉醒并不断得到强化.与此同时,随着改革开放对公共行政的时代需要,公共行政作为一门科学研究的领域,其地位得到了社会科学界的认同和政府主管部门的认同.这种自我意识觉醒产生的一个结果便是学科发展趋于自主性,趋于专门化,公共行政逐渐从政治学科和其它学科中分离出来,拥有了合法的身份.当然,这里讲的分离只是相对意义上而言的,仅指学科的地位而言. 2.专业学术团体的建立和发展.专业化的学术团体的建立和发展,是任一学科发展和成熟的标志之一.1984年在国务院领导的重视和支持下,成立中国行政管理学会筹备组,1988年10月经国务院批准正式成立中国行政管理学会.中国行政管理学会是全国性的公共行政学术团体,其宗旨在于组织全国从事公共行政理论研究者和实务者,开展公共行政理论研究,探索建立具有中国特色的行政管理学体系,推动行政学科的发展; 研究中国行政管理的现实问题,促进行政改革,为政府改革起咨询参谋作用;普及和宣传公共行政的知识与理论,提升理论者和实务者的水平;促进公共行政学科的国际交流.中国行政管理学会成立以后,在促进科学研究,传播公共行政科学知识,为政府提供咨询方面做了卓有成效的工作,这些工作极大地促进了公共行政无论是作为一门学科还是一个职业的快速发展.到目前为止,中国行政管理学会已有全国性会员近万人.专业学术团体发展的另一个重要形式在于地区性的和专业领域的学术组织的发展.到目前为止,全国已有30多个地方性的行政管理学会.此外,专业领域的学术组织亦得到迅速发展,目前中国行政管理学会已建立了六个专业领域的研究组织:全国行政管理教学研究会(1987 年),县级行政管理研究会(1990年),政策科学研究会(1992年),后勤管理研究会(1994年),公安管理研究会(1996年),绩效管理研究会(2006年).地区性和专业领域的学术组织的发展,标志着公共行政的研究向着更广泛和更纵深的方向发展.3.学院化和专业发展.近二,三十年,中国公共行政学发展的最突出的特点或者成就在于公共行政的"学院化",越来越多的大学兴办公共行政的教学和研究机构,这不仅仅表明公共行政学作为一门专业领域的广泛认同,也标志着学科和专业发展的繁荣.在上世纪80年代末,仅有少数的大学(中国人民大学,中山大学,北京大学等)设立公共行政专业.到目前为止,在全国高等院校中已开设与公共行政学科相关的专业的学院共有320余所,其中设立行政管理专业的有100余所.2000年,有24 所高等院校获准试办公共管理专业硕士学位(MPA).截至目前,已有120 多家高等院校获准举办公共管理专业硕士.公共行政的学院化发展的原因是多方面的,也是复杂的:一是教育主管行政部门对学科地位的认同和确认;二是公共行政现代化对公共行政专业人才的需要以及公共管理专业学位的推动;三是高等院校扩展和发展新专业的冲动.学院化和专业的迅速发展固然产生了一些问题, 如快速扩张导致的质量问题,但是由于大学本身的独特地位,快速扩张也带来了明显的好处,一是公共行政的社会地位和影响的扩大;二是公共行政理论和知识的广泛传播;三是培养了一大批公共行政管理的专门人才;四是促进了学科的研究和发展.4.公共行政研究领域的拓展和深化.在早期恢复和重建时期,公共行政的研究领域相对比较狭窄,主要偏重于公共行政一般理论的介绍和研究,经过二,三十年的发展,中国公共行政研究在宏观,中观以及微观层面都有更大的拓展.从宏观研究方面,公共行政的研究逐步拓展到研究政府与市场,政府与社会,政府与企业,政府间关系等领域.在中观层次上,更加关注公共政策的制定,执行与评估问题以及具体公共事务领域的政策与管理问题(如公共卫生政策与管理,环境政策与管理,土地资源政策与管理, 教育政策与管理,能源政策与管理等等).在微观层面的研究上,研究的核心更加关注政府内部体系的科学管理问题(如公共组织的管理,公共部门的人力资源管理,公共财政与预算的管理,公共部门绩效的管理,公共部门的战略管理等等). 研究领域的不断拓展,使得中国的公共行政研究更趋于符合中国的行政现实,更趋于以解决公共问题为导向,更趋于运用多学科的知识研究行政问题.5.公共取向和公共责任的展现.公共性的提升既是公共行政研究的目的之一,亦是公共行政理论工作者和实务者的责任所在.可能在一些人看来,公共取向可能有悖于公共行政作为一门科学的努力和信念,但在我看来,这恰恰是公共行政作为一门科学努力中最重要的地方,是事业发展的核心所在.在近三十年中国行政学发展的历程中,行政学者展现了一种强烈的公共责任感,这主要表现在三个方面:一是公民教育.在大学中向大学生们传授了中国政府管理的理念,体制,机制和公共政策方面的知识,使他们了解中国的行政现实,理解自己作为一名公民的权利,义务和责任;二是为公共机构和官员提供教育和培训.无论是大学的公共行政院系,还是专门的行政官员的教育培训机构(如国家和地方行政学院,党校),公共行政知识的传授均占有相当的重要地位.公共行政知识的传授使官员了解如何更加明智地做出选择,如何更有效率的工作,如何以更负责任的精神为公众服务;三是为政府提供政策研究和管理咨询.几十年来,围绕着政府管理和改革中的许多重大理论和现实问题,如政府职能转变,机构改革,人事制度改革,公共财政改革,公共服务体制与机制改革,政策制定的民主化与科学化,公共危机管理,环境保护体制改革,公共医疗体制改革,反腐败……等等,公共行政学者皆提供了诸多有价值的政策建议.6.国际化:学习,借鉴与交流.社会科学研究的国际化乃是当代社会科学本身发展的需要,亦是开放社会的需要.社会科学国际化的本质是跨国之间的学术组织和研究者交流信息,相互学习,共享知识,创造知识的过程.从这个意义上而言,中国行政学科的发展始终都是伴随着国际化的步伐并在此过程中得到发展的.这主要表现在:(1)以开放的姿态,大胆学习和借鉴国外公共行政理论和实践经验.国内多家学术研究机构(中国人民大学,北京大学,清华大学,中山大学等)和学者组织国内的学术力量翻译了一大批国外公共行政领域的经典著作,教材,向国内学术界和实务界介绍了西方公共行政理论和实践的最新发展动态,推动了国内公共行政教学和科研的发展.(2)举办国际性的学术研讨会.从1984年开始,我国政府和学界承办了多次大型国际公共行政研讨会(如1984年联合国文官制度改革研讨会,1991 年东部地区行政组织第14次大会,1995年世界反贪大会,1996年国际行政学会第三届国际大会等).与此同时,中国行政管理学会,中国人民大学和美国公共行政学会联合举办了多次国际研讨会,研讨会的主题涉及当代公共行政面临的许多重大问题;(3)学者之间的交流.近20多年,国内行政学研究的组织每年均向国外派遣交流学者,留学生,与此同时,国外许多著名的公共行政学者先后到国内进行定期或不定期的学术交流活动.(4)国际合作研究.国内许多大学,研究机构,学者和国际机构(如联合国计划开发署,世界银行,亚洲开发银行)在共同关心的许多议题领域如政府改革,环境管理,治理与发展,公共服务等领域开展共同研究.总的看来,公共行政研究的国际化活动出现良好的局面.可以讲, 公共行政研究的国际化是推动中国公共行政繁荣的一个重要因素.四,走向繁荣的公共行政学:未来的挑战在短短的二,三十年中,中国行政学的发展成就是值得令人欣喜的.事实上,公共行政学在发展的过程中,亦出现了诸多问题,诸如"合法性危机","身份危机"和"研究品质危机",对这些问题,国内许多学者也进行了反思和批判,这些反思和批判均是十分中肯的.应当看到,中国公共行政学科所产生的问题是发展中存在的问题.公共行政学在中国作为一门年轻的学科,出现这样或那样的问题亦是正常的现象.现在看来,公共行政学科的发展正面临前所未有的历史机遇.这种历史机遇就在于中国的改革开放以及政府现代化运动对公共行政理论的需求.公共行政学在多大程度上回应了时代的需求,就在多大程度上得到进一步的发展,进步和繁荣.公共行政学科未来的发展和繁荣,可能受到许多外部因素(如良好宽容的学术环境,政府的支持,研究资源的获取以及有效使用等)的影响,但重要的是公共行政学者本身以及其科学研究本身.笔者认为,未来中国公共行政学科的发展在以下几个方面做出努力是重要的.1.公共行政研究者的问题意识与研究态度.20 世纪著名的哲学家卡尔·波普尔认为,科学开始于问题,而不是开始于观察,尽管观察可以引出问题来.科学家面前自觉的任务,总是通过建立解决这种问题的理论,例如通过解释出乎意料的未曾解释过的观察,以求得这个问题的解决.在他看来,科学研究既然始于问题意识,有了问题,我们尽可大胆的猜测,形成暂时性的理论(Tentative Theory),然后再以批判的方法去清除错误,在清除错误的过程中,又发现新的问题,如此循环往复,使我们所建构的理论更加经得起批判的检验,而迈向真理.[2]对公共行政理论研究者和实践者而言,问题意识无疑是重要的,如果没有问题意识,是不可能产生出有意义的观察活动的. 在过去几十年行政学的发展中,行政学者大多关注概念,范畴与范畴之间的逻辑关系以及所谓的学科体系之间的完整,相对而言,不太重视甚至忽略了学科发展前提的活生生的行政现实.问题意识的本质就是科学研究者和实际工作者要具有的批判意识以及创造性思考的精神.诚如波普尔所言,科学方法就是"批判的方法"(scientific method is critical method),批判方法即在于清除错误以便迈进真理.问题意识的第一个方面在于研究者的创造性品德和创造性思考,诚如1949年诺贝尔物理学奖获得者日本物理学家汤川秀树所言,它是一种从打破常规,摆脱习惯,破除固定框架开始的,由此而导致了创造过程中的越轨行为.公共行政理论者和实务者问题意识的提升,并不是件简单的事情,首先要熟悉行政学界目前所积累的研究成果以及实践中的新发展,也就是讲,首先必须了解和理解各种知识理论;其次需要有丰富的想象力和直觉能力.演绎和归纳逻辑的能力,只是创造力的基础,创造性思维需要依靠非逻辑的思考能力;最后亦与科学研究的态度有密切关系.在研究态度方面,最重要的莫过于改变功利主宰的倾向.行政学者吴琼恩教授主张行政学研究应抱持"内在动机"(intrinsic motivation)或"内在报酬"(intrinsic reward)的态度研究行政问题,实是关键所在.[3]2.公共行政的研究方法论问题.一门学科是否具有科学的地位或者在多大程度上具有科学性,不是由其研究什么来决定的,而是由其方法论来决定的.在这里,方法论不同于方法.社会学家米尔斯(Mills)在其所著的《社会学的想象》(the Sociological Imagination)一书中曾有这样的区分,他认为"方法乃是人们想要理解或解释某些东西所使用的各种程序,方法论则是研究各种方法,它对于研究人员从事研究工作时的所作所为提出各种理论.由于方法有很多,方法论在根本上也就比较有一般性的特征, 因此,方法论虽然可能,但并不常常为研究人员提供特定的程序".[4]在社会科学研究中,一百多年来,一直存在多种方法论之争,如逻辑实证论(Logical Positivism),否证论(Falsificationism),典范论(Paradigm),研究纲领论(Research Programs)以及方法论的无政府主义(Methodological Anarchism),争论的焦点在于有关社会科学和人文科学的研究是否应当效法自然科学的方法, 简言之,也就是实证论和自然论之争.在公共行政学发展历史上,一直存在着方法论的争辩.早期的行政学研究一直是以逻辑实证论为基础的,试图通过经验研究的方法,建立一门行政科学,如行政学者西蒙所言:"应以经验研究和实验方法,决定如何做好行政管理工作".以这种方法论为基础构建的"行政理性模型"(Rational Model ofAdministrative Theory)被许多学者认为是产生公共行政学合法性危机的根源,使用合法性危机一词,用以说明公共行政理论无力反映并指导实际行动的现象.[5]在上个世纪70年代,学者柯哈特(Larry Kirhart)发现公共行政在理论建设的过程中因为缺乏方法论的反省,导致许多的困难,建议应采取新的方法论。