十二章 行政组织变革的一般规律

行政组织理论

主讲老师：杨建成

第十二章行政组织变革的一般规律

第一节行政组织变革的原因与征兆

一、行政组织变革的外部原因

引起行政组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面：

(一）社会形态的变迁引发行政组织的变革

社会形态的变迁是指社会结构、社会制度等方面的变化与演进，它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。美国行政学者雷格斯在《行政生态学》一书中比较系统地论述了社会形态的变迁对行政组织制度和管理方式的影响。社会形态决定着行政组织的规模和独立性，社会形态的变迁决定着行政组织的发展和变化。

(二）经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革

经济职能的增加永远是行政组织变革的根本动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到商品经济、市场经济时代，作为公共管理组织的行政组织也处在不断的变革之中。

经济体制的转轨对行政组织变革的影响也是非常显著的。在有些发展中国家，随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，原有的大政府模式的行政组织也日益受到质疑,行政组织的大包大揽、无所不包、无所不能的神话逐渐被打破，建立一个适应市场经济体制的廉价、精干、高效、灵活的行政组织体系日益成为公众的呼声。可以说经济体制的转轨只是一系列变革的开始，它正在引发一轮又一轮日益高涨的行政组织变革浪潮。

(三)政治制度的更迭导致行政组织的变革

政治制度的更迭表现在质变和量变两个方面。政治制度的质变，是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着行政组织为谁服务的问题。此时，行政组织的变革更多地表现为制度的重新设计与确立。政治制度的量变，是指在根本政治制度不变的前提下,某些具体政治制度的变动。无论政治制度的质变还是量变,都会引起行政组织相应的调整和变动，对行政组织的职责深度、权限范围、独立程度等发挥着深刻而具体的影响。

(四)社会发展程度促进或制约行政组织的变革

社会发展程度可从四个方面来衡量：一是社会企事业组织的发育、独立和成熟程度；二是社会群团组织的独立程度和参与意识；三是大众传播媒介对社会的介人程度和自身的现代化程度；四是公民素质的高低。它们都会从不同侧面、在不同程度上影响到行政组织的变革。1.社会企事业组织一方面受到政府管理体制的制约和影响，另一方面又给政府管理以巨大的反作用。政府对企事业单位有监督、协调、管制的权力，同时这种权力也受到企事业单位本身的独立自主程度及其运行机制的制约，从而影响到行政组织的结构、职责、权力和管理方式。

2.社会群团组织的兴起和独立，是民主政治发展的产物和标志。随着社团组织的独立性、自由度、参政程度的提高，它会在政府行政组织的外围形成强大压力，从而影响到行政组织的价值取向、职能行使、机构设置、管理方式等方面。

3.大众传播媒介，如言论、新闻、出版事业的自主性和自由度，传播手段的现代化程度，传播的广度和深度，会促进行政组织自律意识的形成，进而养成公正行政、公开行政的民主管理方式。

4.公民文化素质的高低、政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度，对在国家政治生活中占主导地位的意识形态、思想观念的信仰程度，都将影响到公民对行政组织目标的理解和认同，影响到行政组织的动员能力和号召力，影响到行政组织职责权限的构架和行使。

(五）国际环境的重大变化影响行政组织的变革

一个国家的政府，在与该国密切相关的国际形势发生重大变化时，在这种国际变化对本国的政治、经济、文化生活的正常运行秩序构成威胁时，就必须采取适当的措施去应付危机、解决难题、维护本国利益。虽然一国政府对国际环境变化的这种反应在很多情况下表现为一种政策调整过程，但当某种国际影响足够大的时候，也常常迫使政府进行行政组织机构的调整和变革，相应地增减或调整机构的设置。例如，局部地区战争、世界性战争的爆发，会使一国政府相应地加强军备，提高国防部的地位，增加军事机构及其人员。而近年来贩毒、走私等跨国犯罪活动的愈演愈烈，又促使各国政府通过设立新的相关职能机构，并加强国际合作来打击之。

二、行政组织变革的内部原因

行政组织是适应社会需要而产生、发展、运行的，因此，当外部环境变化了，行政组织必然要变化。同时，行政组织内部由于种种原因，也是处在不断的发展变化之中,当其内部变化不适应社会的需要时，就必须进行变革。

(一)组织目标的选择与修正

组织目标并不是一成不变的，当组织目标在实施过程中与环境不协调时，需要对目标进行修正。而一旦组织目标得到修正，其组织也会相应地作出调整与变革，以便确立与新目标相适应的职能体系，组织在发展的过程中，也会不断抛弃旧的职能并不断承担新的职能；组织结构在职能改变后，其管理幅度与管理层次也会重新划分，部门也会重组，工作也会重新分配，以便建构起与新目标相适应的组织结构，以及吸引到认同新目标的人员及其人员组合.因此组织在与环境的调适过程中需要进行变革。

(二)组织规模的过度膨胀

许多行政组织在发展过程中都想方设法扩张自身职能及组织规模，不管需要与否，总是力求扩大职能范围并相应设立各类机构，建立一个肝胆俱全、各种职能机构齐备的体制，进而寻求人员编制的扩张。随着时日的增加，行政组织体积的扩张，逐渐超出了必要的限度，使组织健康受到侵害，臃肿代替了精干，低能代替了高效，这是组织变革的必然动因。

(三）组织人员的变化

行政组织人员的变化表现在两个方面：

一是行政组织人员数量的变化。行政组织的人员大量增加而效率却仍然低下，裁撤机构、精简人员便是理所当然了。

二是行政组织人员素质的变化，它表现在年龄、素质、专业等方面。当行政组织机构不断膨胀、规模不断扩张的时候，大量未经训练或训练不足的工作人员被充斥到行政组织中。他们在给组织带来活力的同时，一定程度上也会因太年轻或训练不足影响到行政组织的工作效率和管理效果。

同样，行政组织工作人员的过分老年化也会使组织缺乏必要的活力和创新意识，养成按部就班的工作习惯。老年化包括年齡的老化和在同一个单位工作时间过长两个方面。工作时间过长，积累的矛盾就多。在许多人因太熟悉业务而不思进取时，大量的时间便被用到制造冲突上。素质和专业方面包括管理人员的民主意识、对下属的信任程度，包括一般行政工作人员的独立程度、责任意识、成就感和专业本领等方面。当工作人员的素质不能适应工作要求时，行政组织要根据工作性质改革人员的录用标准；而当工作人员素质普遍得以提高时，行政组织的规模和管理方式也要作出相应的变革。

综上所述，行政组织变革的原因主要来自社会环境的变化，其次则是行政组织自身的膨胀和老化。

三、行政组织变革的征兆

当行政组织的内部状况无法适应客观环境的要求，需要进行组织变革时，一般会出现下列征

兆：

(一)行政组织职能的膨胀引起与其他社会组织职能的冲突

行政组织因种种原因呈现职能膨胀趋势，其膨胀的结果势必侵占其他社会组织的部分职权。这主要表现在：

1.行政组织侵占了社会中介组织的职权。政府往往以大量的机构和人员来处理本应由社会中介组织处理的事务，充当了"运动员"和"裁判员"的双重角色，这使社会公平受到影响，并使政府行政组织整天忙于一些日常琐事。

2.行政组织侵占了企业等经济组织的职权。行政组织中设置了大量的经济管理部门，全面地干预经济生活，提供福利支持。

3.行政组织抑制了市场的资源配置作用。在市场经济条件下，政府职能的过度膨胀会导致政府与市场关系不顺，角色错位。行政组织履行着本可以由市场担负的职能，市场的作用被忽视。这不但使政府管理成本增加，而且使政府管了许多不该管、管不好的事务，人为扩大了"政府失败"的影响范围，使社会经济发展受到损失。

由于对上述行政组织与社会中介组织、行政组织与企业、行政组织与市场的关系处理不好，政府行政组织职能与社会其他组织职能的冲突日益突出，这时，行政组织变革是唯一的选择了。

(二）行政组织与国家政治系统中其他组织的职责关系不顺

伴随着国家政治系统内各组织的建立、稳定、膨胀，及其所管理的社会事务日趋复杂，行政组织与其他政治性组织的矛盾、不协调乃至冲突日益明显。这主要表现在：

1.党政关系。在一党制国家，存在着以党代政、党政职责交错不分的现象。如何发挥党的政治领导作用，政府如何大胆地工作等问题都需要予以解决。

2.行政组织与立法组织的关系。现代行政管理中委托立法和授权立法的存在，使行政组织的职权有所增强，也使其与立法组织的关系发生了变化。随着社会文化教育事业的发展、公民素质的提高、民主意识的增强，加强人民代表大会的作用、加强对政府行政组织的有效监督和约束以使其公正地履行职能，日益成为行政组织变革的强大呼声.

(三）行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难

1.各部门的工作既有重复，又有遗漏。这既是政府职能界定不清、缺乏硬性的法律约束的反映，又是各单位职责扩张的必然结果。

2.人浮于事，事浮于人。机构擁肿，人员过多，人员超过了工作的实际需要，人浮于事。另一方面,有一些工作，特别是比较困难的工作，各单位、各成员都不愿干；或者是因分工不科学，职责不清，造成有些工作无人负责，大家相互推诿、踢皮球，从而形成了事浮于人、无人管理的局面。

3.政出多门，秩序混乱。由于部门林立，各单位职责不清，管理上的多头领导，政见不一，下级单位无所适从，或者为我所用，各行其是，致使同一事物南辕北辙，互相抵制，给行政组织的管理带来混乱，正常的工作无法进行,组织职能无法顺利实现。

(四)行政组织上下级间的纵向信息沟通困难，指挥不灵

1.上级指挥下级不灵。上级对下级的命令、指导被下级各取所需、加以歪曲、为我所用。

2.下级情况不能上达。下级向上级汇报情况与实际状况差距过大。

(五)行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机活力,空气沉闷

组织体积的膨胀，使行政组织呈现一种头大身小的倒三角形，官比兵多，使许多人乐于发指示而不干具体事，干具体事的人又往往整天忙于应付、疲惫不堪、难有作为.同时，领导职位、职数大大超过需要，组织中新的升迁机会越来越少，使普通组织成员由升迁无望发展到渐渐丧失开拓精神，转而习惯于烦琐的例行公事程序。即使是那些掌握权柄的人，因其受惠于现行体制，为保证组织的安定和自身利益，他们的行为也日益趋向于安于现状、墨守成规。

因此，过去组织中积极向上的开拓风气,逐渐被因循守旧的工作态度所取代。

在这种气氛下，有这几个特点值得我们注意：

1.组织中的总趋势是重视现有人际关系的稳定和谐，对工作效率和工作方式问题则漠不关心。

2.重视权力之争，忽视工作的进步。

3.因为官职多、当官容易，大部分人都得到了领导职位,从而使已经得到领导职位的人也觉得是理所当然，不以为贵、为荣，使职位的晋升和物质待遇的提高失去了对人的鼓励作用，使机关失去了前进的一大动力。

4.奉行多干事不如少干事的明哲保身的处事态度，害怕多做事导致失误影响晋升，竞相不干事而混资历。

(六）行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其行政职能

上述五个方面的问题都会影响行政组织与特定社会环境之间的关系，使其无法适应环境的要求，难以履行自身的正常职能。同时，也使行政组织对各种可能发生的社会危机缺少防范意识，面对社会突发事件时缺乏快速的反应能力，提不出有效的应对措施。当危机发生时，行政组织只能陷入被动应付的局面，发挥不了应有的职责。这些都表明行政组织的整体职能已不能适应外在环境的期望和要求，因此，行政组织变革就成为迫切需要了。

第二节行政组织变革的目标与内容

一、行政组织变革的目标

(一）确定行政组织变革目标的重要性

目标在组织变革中所起的作用主要有两个方面：一是定位作用，即指出组织变革的最终成果或目的地；二是定向作用，即为达到这种组织变革的最终状态指出行动的方向。

(二）行政组织变革的基本目标

行政组织变革的目标不是单一的，而是一个复杂的目标群，其基本目标可以概括为两点：一是提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力；二是加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序地开展工作。在这两点中，后者是前者的基础，前者是后者的动力和目的.下面对这两点及其关系分别进行说明。

1.行政组织对外在环境的适应力、改造力。

行政组织对外在环境的适应力就是适应环境的需要。行政组织的静态结构、动态过程都要顺应客观环境的现状及其发展变化规律。行政组织机构的组成方式、职责权限、工作程序、工作方法的设定都要立足于环境系统的要求,组织的各项调整和变革都不能与客观环境的发展规律相违背。行政组织对外在环境的改造力是指在适应外部环境的同时，能动地影响外部环境，推动社会发展。为此，首先必须充分利用外在环境变化带来的机会，把握时机，采取各种相应的措施和方法引导外部环境向着好的方向发展;其次，应充分利用外部环境中的种种客观规律，顺应各方面事物的自然发展过程来实现行政组织的目标。

2.行政组织自身的稳定性、协调性。

这包括两个方面的内容：

第一，理顺行政组织自身的工作秩序。按照行政组织的整体目标科学地划分各层级、各部门、各单位的职、责、权、利关系，使这些关系得到合理组合，既有严格明确的分工，又有和谐良好的合作，形成一个科学的、协调有序的系统。

第二，理顺组织与个人的关系。把组织成员的个人目标纳人到组织的目标体系之中，增强组织成员对组织目标的认同和支持程度，加强组织目标对成员的激励、约束作用。使成员个人目标与组织目标达到一种相互交融、相互促进的效果，使组织成员能通过组织目标的达成来得到个人的全面发展，使其在生理、安全、社会、自尊和自我实现这五个层次的需求上均能得到合理的满足。

3.行政组织的变革性与稳定性的关系。

在实现组织与其外在环境的适应性和自身内部协调性的过程中，有一个问题必须引起足够的重视，那就是组织的变革性与稳定性的关系问题。一个好的、有效的组织通常是一个具有足够弹性的、能够不断适应外在环境的变化而进行相应变革的组织。但这只是良好、有效组织的一个方面，还有另一个常常被忽视的方面，即一个组织必须保持足够的稳定性，以使行政组织能够协调有序地工作。故良好、有效的行政组织必须是一个稳定性和变革性相结合的动态平衡体。

首先，稳定性是变革性的基础。离开必要的稳定性，组织变革就会陷入一个越变越乱、越乱越变的恶性循环之中，也就失去了变革的意义。从这个意义上说，没有稳定性就没有变革性。其次，我们应看到，任何事物都是发展的、变化的。为了使行政组织适应不断变化着的环境，并使其在适应中不断改造环境，必须使行政组织具有一定的灵活性、可变性，必须使其能够突破原有的稳定协调关系，并在新的条件下建立新的、更为科学的协调关系。有时，变革才是维持组织稳定的最佳方式。若不如此，组织就会因僵化而失去社会需要的功能，不能适应环境的要求而逐渐走向衰亡.

二、行政组织职能的变革

各国政府管理的历史与实践表明，行政组织的具体职能不是一成不变的，它是根据经济、政治和社会的发展而发展，根据不同时期形势和任务的变化而变化的。行政组织职能发展的总趋势可以从以下五个方面来考察：

(一)行政组织职能作用领域的变革

从行政组织职能作用的领域来看，政府职能是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。

(二)行政组织职能作用性质的变革

从行政组织职能作用的性质来看，政府职能是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。

(三)行政组织职能分化程度的变革

从行政组织职能的分化程度来看，其变化趋势是由原来混淆不清的职能向高度分化的职能转变。

(四)行政组织职能行使方式的变革

从行政组织职能的行使方式来看，其变化的趋势是由以人治为主、行政手段为主转向以法治为主、以法律手段和经济手段为主。

(五）行政组织职能作用深度与广度的变革

从行政组织职能作用的深度与广度来看，行政组织的职能作用正由宏观、微观并重---社会、组织、个人各个方面无所不包、无所不管，转为主要控制宏观---主要管理对社会、经济、政治、文化有决定意义的重要事务，以及公民个人行为中涉及违法行为的事件。

总的而言，行政组织职能的这些变化有利于促进行政组织效能的提高，使其既能全面地控制社会，又能摆脱大量烦琐的日常事务，集中主要精力，按照统治阶级长治久安的根本利益要求，关注对整个社会稳定发展有关键意义的大事，使政府对各项社会事务的管理有条不紊，顺利实现社会对政府的职能要求。

三、行政组织结构的变革

行政组织结构是指行政组织各个要素的排列组合方式.组织结构包括行政组织的纵向层级结构和横向部门结构，以及整个行政组织内部的纵横结构。从历史发展的趋势看,在行政组织纵向、横向结构两者的变化中，以横向部门结构的变革较多，纵向层级的变革较少。(一）横向部门结构的变革

现阶段行政组织中横向部门结构的变革主要有以下两个方面：

1.从行政管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。

2.从行政管理的社会功能来看，关键是要适应社会需要,不断调整行政组织的职能范围。随着知识经济和信息时代的到来，政府中相当一部分传统职能，可以逐步转交给社会民间组织。这正是当前许多国家行政组织改革的重要趋势，一些行政学者称之为行政组织职能的"市场化趋势“.有的学者因此提出要"重塑政府"，即重新界定政府的职能范围。而机构是职能的载体，政府职能减少了，必然要相应地精简政府机构。

(二）纵向层级结构的变革

在纵向层级上，整个行政组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。行政组织纵向层级的縮减既有政治上的考虑，也有管理上的原因。从政治上考虑，纵向层级过多有可能削弱中央对地方的控制，从而可能导致动乱和国家分裂。从管理上考虑，纵向行政层级过多会降低管理效率。

一般而言，大多数国家的行政组织在纵向上多采用三级制，大国则多采用四级制。当然，由于政府管理的社会事务十分复杂、广泛，其纵向层级不可能减少许多，只能减到一定程度为止。

四、行政组织权力关系的变革

随着职能的转变和纵横结构的调整，行政组织的权力分配关系也要相应地发生调整。权力关系的变革趋势与组织职能、结构的变革是一致的。集权型和分权型是权力体系的两种基本类型，行政组织权力关系变革的主要趋势是从集权型或分权型向均权型转变。

(一)横向分权

行政组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线型权力关系和参谋型权力关系并存的状态转变。过去那种首长集权的状况已大有改观，参谋型权力作用日益加强。(二)纵向分权

现代政府行政组织体系中出现一种纵向分权的趋势，即让地方政府在中央统一法制规范下充分享有管理本地社会事务的自主权，上级政府不加干涉。在各个行政单位内部，权力也有下授趋势，也在按照部、局、处、科的层级逐级下放一部分权力。从这个意义上说，科学的纵向授权是现代组织成功的关键，也是现代行政领导成功的关键。

(三)行政组织向社会组织还权

在当今市场经济高度发达、信息社会已经来临的时代,在社会组织日益发达、获得独立并能自我管理的时候，行政组织还权于社会组织巳经成为时代的趋势。我们应认识到各类社会组织应有自己特定的作用范围，享有必要的特定权力，行政组织不能越俎代庖。惟其如此，行政组织才能分出身来处理自己应该处理的事情，才能事半功倍，更好地推动社会全面发展。

(四)行政组织中的领导者向普通成员分权

从各类组织的历史发展来看，组织管理的发展规律是向着越来越民主的方向、向着组织中一般成员越来越多地参加组织管理和决策的方向发展。这是一种发展的总趋势,行政组织领导者的集中领导必须以充分发挥职工群众的民主管理为基础。

(五)对社会的宏观控制从分权走向集权

行政组织的管理，一方面存在着从集权型走向分权型的趋势；另一方面，在宏观调控权力上，各国都有一种由分权走向必要集权的趋势。这与上面的分权趋势是相辅相成、互不矛盾的。综上所述，行政组织权力关系变革的趋势是既有分权,又有集权，目的是使不同层次、不同地区、不同部门的各级行政机关都能够在各自的范围内，拥有正常开展工作所必需的各项自主权力。这种均权型的权力重新分配是正确的、必要的，它必将对行政组织效能的提高产生巨大作用.一方面，权力的下放不应破坏国家行政权力的统一性，以及中央对全国宏观事务调控的集中性；另一方面，中央宏观调控权的集中，又不能妨碍地方政府对纯粹地方事务的

自主管理。

第三节行政组织变革的动力与阻力

一、行政组织变革的动力

具体而言，行政组织变革的动力包括以下几个方面：

(一)统治阶级为了完成国家行政管理的职能，需要行政组织变革

行政组织之所以需要变革，最根本的原因是它因自身的各种问题，不能很好地完成其政治职能、社会职能，从而在很多方面不利于统治阶级巩固政权的需要。为了巩固自己的政权，为了维护社会的各种秩序，有效地行使国家权力，统治阶级必然会要求行政组织变革。

统治阶级的这种要求，直接体现为国家最高领导人的要求，体现为国家权力机关、最高行政机关的决定。而且这种决定一经作出，就具有非执行不可的法律效力。统治阶级的这种要求是行政组织变革最直接、最深层的动力，是行政组织阶级性的需要。

(二)社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织变革的经济动力

经济的发展带来了社会物质财富的极大增长，也滋生了一些社会问题。社会经济发展的自发性，需要政府行政组织以公共性身份介人，促进其更健康地发展。随着社会生产方式的更替，行政组织对经济活动介人的程度和方式不断变化，为此，行政组织自身也要相应作出调整与变革.经济的发展日益持续深入，将使行政组织不断获得变革的压力和动力。

(三)行政组织成员为了自身的全面发展，要求行政组织变革

不合理的行政组织体制会导致行政组织内部机构与机构之间、人员与人员之间的不协调，会导致各方面的摩擦和冲突。工作中频繁的相互妨碍、相互扯皮将使得组织的工作难以顺利展开，从而虚耗每个组织成员的才能，妨碍他们对事业的追求。

(四)社会的需要和人民群众的要求，推动行政组织变革

行政组织之所以需要变革，其最终极的表现是它不能满足外在环境的要求，不能很好地为社会各项事业的发展服务，不能为人民群众的利益服务。因此，当行政组织的弊端已确实地侵犯了群众的利益，妨碍了社会的发展，人民群众要求其变革的时候，行政组织就应该，而且也只能适应社会的需要进行变革。人民群众的这种要求，主要体现在大众传播媒介的批评、呼声上，体现在群众舆论上。

(五）新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织变革提供了理论基础和指导思想

"廉价政府"、"三E"管理理念(效率、效果、效益）等新观念、新思维为行政组织的变革提供了理论上的依据，为行政组织变革目标、途径、方式、时机的选择指明了方向.系统、科学的组织变革理论体系与人民群众的要求、行政组织工作人员的要求，以及国家对行政组织的要求相互呼应、相互结合，它们共同构成行政组织变革的基础和动力.

二、行政组织变革的阻力

具体而言，行政组织变革的阻力主要有以下方面:

(一）行政组织变革最大的阻力来自行政组织自身的"经济人"特征

行政组织的每一次变革都是一场重大的利益格局的调整。这种调整经常受到两方面的阻力和压力：

一方面，既得利益者总是力图凭借旧有的制度和形式保障其利益，不愿或不肯对既有的利益格局作出有损自己的变动，哪怕这种变动反映了事物发展的规律而有利于整个社会福利的增进。他们总是会找出各种借口和机会干扰或阻碍对行政组织进行变革的尝试，借此以最小的变动维护其自身的最大利益。

另一方面，行政组织变革又是与政治体制相关联的上层建筑的调整，它是一项复杂的系统工程，须整体配合、系统推进才能取得效果。它要求变革者既要有勇气打破旧的组织制度和利益格局，又要对未来的行政组织作出合乎规律的设计。一旦这种组织设计遇到挑战或与实践有相悖之处，那些阻挠变革的势力又会一哄而上地大肆攻击，使最有勇气的变革者也一时莫

奈他何。组织管理层对组织变革的积极参与是组织变革成功的关键。

没有与改革相适应的组织结构或管理制度也是组织变革的阻力之一。组织流程再造、信息系统引入需要组织结构的变化相配合。而且在变革中，为了鼓励利于变革的行为，人力资源体制如考核、薪酬等也应作相应的调整。但若没有相关制度的配套，也会使变革遇到阻力。(二）资历较高者、年长者的阻力

组织中的少数年长者，会因为在旧体制中有较高的资历，而具有守旧倾向，容易对各种组织变革方案持保守态度。这是因为：

第一，他们年岁较大，思维观念较定型，思考问题的角度不易转变，因而常常对新事物、新经验缺乏兴趣，态度冷漠，难以适应新环境、新观念；

第二，他们在本单位任职时间一般较长，对本单位的人际关系、工作方式、办事程序大多已经习惯，而变革则有可能把他们所熟悉、习惯的这一切完全改变，使他们在心理上难以适应。而且这一套习惯了的人际关系、工作程序，都曾经花过他们的心血，他们对此是难以忘怀的。有形成果的增加无法弥补无形的失落感。他们的工作方式愈稳定、职业习惯愈持久，对变化的心理抵触就越强，从而对组织变革造成的阻力越大。

(三)人际关系的阻力

如果某个组织的内部人际关系已基本达到平衡，该组织中的多数人都有一种各得其所的满足感，不论这种满足、平衡是否有利于社会，他们就会有一种不愿变革的心理.而组织变革往往会导致各个成员工作职位的变动、利益关系的调整，从而也就打乱了原有工作中的友好关系，使原有的关系结构解体。这样一来，每个组织成员都必须在新的人际关系状态中重新调整自己的角色，以求确立新的平衡。从"老关系"到"新关系"的调整、交替不仅花费时日，而且往往会发生人与人之间关系的紧张、摩擦。因此，在人际关系处于某种稳定平衡状态的组织中，成员们往往会因为害怕破坏现有平衡而反对变革。

(四)对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应而产生的阻力

人们通常是按照自己的习惯对外部环境的刺激作出反应。而行政组织的变革则对行政管理提出了科学、高效、廉政、勤政的要求，这些要求会使人感到麻烦、苛刻、不适应、不舒服。人们会因跟不上新的生活节奏而不习惯、反感，从而对组织的变革持反对态度。其中，特别是对那些只会凭老经验办事的组织成员来说，他们为了适应新形势的要求，势必要付出一定的时间、精力来重新学习，否则就会被组织冷落，甚至还有被淘汰的危险。这种安全性的考虑使这部分人对组织变革产生较强的抵触情绪。

(五）对陌生事物的疑虑、对变革后果不了解而产生的阻力

变革是要将前所未有的陌生事物引入组织，它具有探索性、冒险性。人们会感到心中无数，对变革没有把握，对变革前景难以预测，从而表现得犹豫不决、左顾右盼、提心吊胆。这种对变革充满疑虑和不安的心态，在人们不了解或不完全了解变革给机关、本人带来的好处，对变革前途缺乏认识的时候，表现得尤为明显。

三、克服阻力的基本方法

阻力虽有一定好处，但它毕竟是负面作用更大。从组织变革实施的角度考虑，总是希望阻力越小、越少越好。由于行政组织中权力---服从关系的特点，如果领导者的变革方案得不到组织成员的支持，他当然可以动用权力来强制性地推行。但是，我们必须明确一点：权力不能滥用，否则会带来灾难。对组织变革中的阻力，我们应采取对策,最大限度地缩小反对变革的力量，使变革的阻力尽量降低,并化阻力为动力。

(一)克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革

行政组织的公共性要求行政工作人员在行政组织不适应社会发展而需要变革时，应克服狭隘的个人利益和部门利益，以高度的政治责任感，以对历史、对公众负责的态度积极地去推进行政组织变革，特别是当行政组织变革遇到来自保守势力和既得利益者的阻挠反抗时，更要

克服本位思想、克服对个人得失斤斤计较的习气，以大无畏的精神、理直气壮地做行政组织变革的推动者。为此应选用具有变革精神、不怕困难的人担任行政组织的领导工作，以便能把握各种有利时机，排除各种干扰，强有力地推动组织变革和发展。

(二)广泛宣传和深入动员，造成有利于变革的强大舆论声势，并有针对性地克服心理障碍进行广泛宣传和动员的目的，是为了转变组织成员们原有的观念、态度、知识结构，培植勇于变革、勇于创新的组织文化，树立创新的意识，减轻阻碍变革的心理压力.

除了思想、知识灌输之外，还有必要在组织管理中通过一系列奖励制度来强化有利于变革的行为，创造有利于变革的制度、环境，从组织管理的具体措施上促进人们的思想转变。(三)发动群众民主参与变革

主要是发动行政组织内部的一般成员来参与变革，使变革成为全体组织成员乃至全民的共同事业。

1.引导大家共同认识现行行政组织体系的问题，共同分析其弊端，从一般到具体、从宏观到微观、从别单位到本单位的问题都应求得共识。为此，应改正说好不说坏、报喜不报忧的陋习，培养自我批评、不讳过的革新精神。

2.引导大家共同认识变革后的好处，包括对社会的好处,对本单位、个人全面发展的好处。这些好处有满足社会需要、使本单位效率提高、使个人获得更公平的升迁机会等.

3.引导大家参与决策方案的讨论，为变革献计献策。这样，一是可以吸收大家的智慧，使变革方案更正确；二是可以使变革方案尽可能地照顾多数人的利益；三是可以增加组织成员的自尊心和满足感，调动大家的积极性；四是可以使大家从思想上认同、从行动上服从变革方案，使变革方案得到更好的贯彻执行。

(四)尽量减少损失和代价，从而减少阻力，变消极因素为积极因素

一是对于机构精简中富余人员的安排要合理，使他们能有新的发挥才干的工作，一时无法安排合适工作的，也要对其生活有所保障；

二是对于因变革而需要进行知识更新者，应通过妥善的培训渠道加以解决；

三是在建立新的人际关系组合时，应尽可能地照顾过去合理的人际关系，保持原有组织联系的相对稳定性，以减少摩擦冲突。这里所讲的种种方法归结到一点，就是尽可能用震动小的渐进方法来进行变革。

(五)建立专门研究行政组织变革的高层次议事机构

这个高层次议事机构应具有专家性、权威性、公开性、专门性。它应由各有关方面的专家组成，包括政务活动家、经济学家、行政管理学家、社会学家等。这个机构应具有相应的权力：有权根据工作需要调阅资料，有必要的财权，有发表研究观点的自主权，它所提出的方案对政府的行为有相当的影响力。

它的研究成果要适时地向社会公开，同时，它所提方案中的相当一部分应来自社会舆论界的公开讨论意见，人民群众应能公开参与行政组织改革的讨论。这个机构是以研究行政组织变革为自己的专门任务，它通过对行政组织进行周密的调査研究，精心设计各种方案，科学评价和选择最佳方案，可以使行政组织的变革具备科学性、系统性、针对性，使变革不至成为少数领导人一时头脑发热，或单凭个人经验、智慧决定的主观主义产物，减少变革的盲目性。

四、未来行政组织变革的趋势

(一)组织结构的扁平化

行政组织的科层结构适用于机器工业社会，它是依靠等级制的指挥命令保持组织的秩序与任务的完成。信息技术发展使得传统的官僚结构从金字塔式的结构向扁平化的结构发展，行政隶属结构中一层一层地传递信息方式不再是必须的，每个工作单位都可以成为信息源，每个组织成员都可以在平等的基础上进行对话与交流。扁平化组织需要尽量减少组织结构的中间层次，使指令下达、信息传递速度加快，从而保证决策与管理的有效执行，使组织变得灵活、

敏捷，提高组织效率和效能，也将为组织成员的工作提供最大限度的活动空间。

(二)组织形态的网络化

网络将不同的单元结为一个整体，每个单元可将自己拥有的信息与资源向外面作网状传递与接收，而不只是作直线式传播。组织也可以利用其内部网络，把组织内的各个部门的所有信息连接起来。它打破了行政组织间的壁垒,其主要特征是在网络化的基础上，形成强大的虚拟功能。网络化组织的中心有一个由关键人物组成的小规模内核，他们为组织提供持久的核心能力。通过网络化的组织构建,将组织内外分散的信息资源加以整合利用，实现迅速而更加科学的决策。尽管网络组织不能完全取代传统组织中的等级制度，但会在一定程度上弱化直线等级制度。

(三)组织边界的柔性化

传统组织具有纪律严明、队伍精干、重点突出、控制有效等优点，但通常缺乏自主创新意识，再加上编制的刚性约束，使得人员的雇用缺乏弹性，机构的裁撤也难以适应环境的变化。囿于刚性编制的制约，即使任务完成，其机构与人员也不能立即遣散，不利于建立廉洁政府；在任务增加时，又会因编制的审批存在时间差，雇用不了人员,影响工作的开展。随着行政改革的推进，各种职能与任务会随时增加，也会随时减少，它需要编制具有较大的弹性;同时网络信息技术的发展，组织界线相对模糊，组织间越来越具有可渗透性和灵活性，也为组织从刚性约束模式向柔性组织模式发展提供了可能。

(四)组织形式的多元化

多元化是使我们相互区别的所有方面，是所有使人们有所区别的方面，以及由此在我们的思想上和行为上造成的差异。组织完成任务、实现目标不再只有一种合适的组织结构，组织内部各部门也不是按统一的模式，而是根据具体环境及组织目标来构建不同的组织结构。管理者也不拘一格地选择、利用每一种组织工具以推进组织目标与战略。组织变革是从单一组织文化占统治地位的状态转变到多元化和协作更为明显的状态。多元化组织的发展有赖于三个层次的文化的养成，即单一文化、非歧视文化和多元文化。

(五)组织规模的小型化

大规模的组织往往等级层次多、管理成本高而行政效率低、反应乏力。而小型组织则由于电子信息技术的运用,使中间监督和控制部门的重要性相对降低，中间的层级与机构减少。组织成员也不再受专门化和专业化的限制，每个层级、每个员工所控制的领域都比传统组织大。因为它去掉一切多余无用的东西，只留下最精干的部分，所以其规模也就越小，在激烈的竞争中，也就越具有灵活快捷的优势。