政府治理理念转变论

政府治理理念转变论

作者：王振海时间：2010-04-21 浏览次数：5090 次

改革开放以来中国最具基础性和根本性的变革是市场化。受市场化的冲击，我国在经济、政治、文化体制等各个方面都发生了实质性变化。政治领域的改革最深刻的变迁和最显著的成效体现在行政管理体制上，也即发生在政府身上。政府治理领域的转变，不仅为不断深化的市场化经济体制奠定了基础，而且为今后的经济、政治改革积累了经验。尽管在现实中，政府的施政行为还不可避免地存在这样那样的不尽如人意之处，但从总体上讲，我国政府治理的理念已经充分体现了现代政府治理的先进性特征。

一、政府的权限范围由无限向有限转变

政府的权力是有限的，换句话说，有限政府是政府理论的基本内涵。对于有限政府，我们可以从两个角度加以理解：一是从政府与公民关系的角度看。政府权力与公民权利是一对个对应的概念，政府与公民的关系是相辅相成的。主要表现在，政府的权力来源于公民。也就是说，是公民权利本位，而非政府权力本位，政府的权力源于公民权利的让渡。因此，政府的权力就不可能也不应该是无限的。二是从政府与市场各自的作用限度看。就资源配置而言，政府和市场是实现资源有效配置的两种基本方式和途径。但二者相比，市场是资源配置的最基本手段。也就是说，凡是市场能做到的，政府就不要干预，只有在市场失灵的领域和范围内，政府干预才是可能和必要的。不仅如此，政府本身也存在失灵，这也决定了政府的权力不可能也不应该是无限的。

在我国传统计划经济体制下，人们在政府权力问题上存在两大误区：其一是政府的权力是无限的。即认为政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层

面，政府行政机构集中掌握了政治、经济、社会、思想、文化各种职能。具体表现在：1949年以后，政府的行政组织随着各级党组织在各个领域和各个层面发展起来，民间自治组织被纳入国家制度的轨道，并把一切社会、经济、文化等领域的权力和职能集中到政府中来，使企业、事业单位、社会团体及民间组织都成为准政府组织和政府衍生物。其结果造成三个方面的弊端：一是政府机构臃肿，冗员过多，财政负担沉重。二是降低了政府行政能力。由于政府承担了太多的本不属于自己职能范围的事，致使政府管了太多不该管、管不了也管不好的事。三是不能充分调动各方面的积极性。全能政府使政府成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于政府。二是政府能力无所不能。伴随着政府权力毫无限制地扩展并渗透到社会生活的一切领域和层面，人们也开始误认为政府不仅是无所不为的，而且是无所不能的。在这种思想观念影响下，不仅出现了政府全面干预经济活动和社会生活的局面，而且还往往把政府管理出现的各种问题归结为政府权力行使的不够。这样不仅不能有效地解决政府管理中存在的问题，而且还导致了政府权力更加扩张。应该说，世界上任何国家的政府都有复杂的经济管理职能，政府对经济活动的干预、调控是各国的普遍现象。“一切经济制度都是各种规则和条例的集合，根本不存在不受调控的经济”[①]。中国政府的问题不在于它干预了经济，而在于它的干预范围和方式的不恰当。突出表现为行政权力对经济生活不受限制的干预。这种做法不仅窒息了企业的活力，阻碍了经济的健康发展，而且由于法治行政体制不健全，使得行政权力垄断一切资源，并在社会财富的积累和再分配中起决定性作用的做法，导致政府对经济活动的干预扭曲变形，并造成腐败问题的大量孳生蔓延。因此，实现从无限政府向有限政府转变，构建有限政府治理模式，对于克服政府管理中的各种弊端、提高政府管理水平具有重要意义。

实现从无限政府向有限政府的转变，是一个涉及到政治经济和社会各个领域全面而深刻的变革过程。只有通过深刻的改革，建立健全各种完善的制度体制，才能保证有限政府的实

现。

——建立和完善市场经济体制，是我国实现从无限政府向有限政府转变的根本途径。众所周知，有限政府，最根本的一条是建立在市场体制的发达上。政府的有限性首先体现在政府对市场经济活动的干预有限。在传统计划经济体制下，政府职能几乎无所不能、无所不包，造成了“全能政府”。“全能政府”也叫“全能国家”，主要是指国家和政府的权力随时随地无限制地侵入和控制整个社会生活的每一个领域，其结果是造成了政府管了许多不该管、管不好、管不了的事。建立有限政府，要以市场经济体制的建立为先决条件。在市场经济条件下，市场是起资源配置的基础性作用，企业是市场活动的主体，它在市场中有充分的自主性。这样，在市场充分发挥作用的领域和范围内，政府才能退出来，即从直接参与经营活动和直接干预经济中解脱出来，而专事市场以外的公共管理和公共服务。具体地说，就是建立完善市场秩序所需要的法律法规，提供公共物品等。这样市场和政府有效分工，在各自的作用范围和领域发挥作用，从而实现从无限政府到有限政府的转变。总之，市场经济和有限政府是一对特殊的双胞胎，建立市场经济是实现有限政府的必要前提。

——严格限定政府权力于公共领域之内。有限政府的有限性还体现在政府对社会领域的干预有限。在无限政府条件下，私人领域与公共领域不分，社会领域与国家领域不分，政治活动经济化，经济活动政治化，最后形成了政府支配一切、包办一切社会事务的状态。建立有限政府的治理模式，必须把政府职能严格限定在公共领域，只管理涉及公共利益的公共事务。政府要从私人领域坚决退出来，让市场和公民社会组织按照不同的原则和方式处理私人领域的事情。这样有利于调动方方面面的积极性和主动性，使社会团体、中介组织、广大社会成员的积极性、主动性和首创精神得到充分的发挥。也只有这样，整个社会才能充满生机和活力。

——政府必须建立在合法性基础之上。这是实现有限政府的重要保证，也是实现从权力政府向责任政府转变的根本保障。应该说，政府的有限性通过政府权力的组成方式能够得到充分的体现。有限政府是通过一定的民主形式产生的，只有通过民主产生的政府，才具有合法性，才能够充分代表民意，并为人民负责。否则，不受民主监督和制约的政府权力，就会恶性膨胀，不仅造就了官僚主义，而且也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。更为可怕的是，它颠倒了民众和政府的主仆关系，取消了政府的责任，从而使掌握无限权力的政府更加恣意妄为。事实上承担责任是政府的第一要义，它不仅意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任，拒绝行使应该行使的权力也是一种失职，还意味着违法行使权力必须承担法律责任。只有政府机构的权力大小、政府官员的职位升降权掌握在人民手里，实现有限政府和责任政府才是可能的和现实的。

在有限政府治理模式中，政府的职能范围应当取决于市场和社会的需要。1997年世界银行发展报告对有限政府的职能范围是这样界定的：首先，有限政府应承担保持社会总需求与总供给的动态平衡、保证宏观经济稳定协调发展的职责。政府通过灵活的财政政策与货币政策，引导生产力合理布局，优化产业结构。在公共活动的领域，政府不直接参与企业经营，微观经济决策由企业自己做出，政府只负责为企业提供良好的创业氛围与宏观经济环境。其次，健全市场法规，建立市场规则，维护经济秩序。市场经济是法治经济，因此，必须有健全的法律法规，让各市场主体在公平的环境下进行有效竞争。作为“仲裁人”的有限政府，为了保证市场交易的效率和公正性，保护市场主体的合法权益，必须注重运用法律手段来维护公平竞争的秩序与环境。第三，组织与实现公共物品的供给，调节社会分配，实现社会保障。公共物品的特点决定了市场机制在这一领域中的失灵，因此通过政府解决就成为必然选择。同样，市场经济并不能解决社会公平问题，通过政府的再分配政策和健全社会保障体系，

是解决社会公平问题的重要途径。

与成熟市场国家相比，我国还有繁重的经济体制转轨的任务。从培育和维护有效市场环境的角度，当前我国政府发挥作用的重点应放在以下七个方面：1、改进宏观调控职能，进一步完善财税、金融、外汇管理体制，主要以经济和法律手段，而不是行政直接干预的手段实施宏观调控，制定经济社会发展规划，增强对国际竞争环境的应变能力，维护国家经济安全。2、建立健全市场规则，以法律制度界定和保护产权，保障产品和生产要素的流通，打破地方和部门的行政性垄断或限制，建立和维护统一、开放和公平竞争的市场秩序，为市场进入者创造有基本可信的、可预期的、公平竞争秩序。3、加快国有经济布局的战略性调整，完善与新体制适应的国有资产管理体制，明确、分解和规范政府作为公共管理者和国有资产所有者的两种职能，政府退出对国有企业经营活动的直接行政干预。4、完善公共服务职能，促进基础建设，注重教育和人力资本的投入，推动技术创新和传播，加强信息服务，逐步实现基本公共服务的均等化。5、改进收入分配和社会保障，逐步建立和完善覆盖全社会的高效率的社会保障制度，通过有效的税收和转移支付制度，调节国民收入分配，促进社会公正和谐。6、增强社会冲突管理职能，加强政府和社会不同利益群体的沟通和交流，为弱势群体提供必要援助，形成多渠道、多层次的社会利益协调机制，促进社会稳定和全面进步。7、加强经济与社会可持续发展的协调职能，正确处理人口、资源、环境和经济发展的关系，用经济、行政和法律手段保护和合理开发自然资源，治理环境污染，保持生态平衡，降低经济发展的社会成本。

二、政府的治理行为由管制向服务转变

传统行政尽管在不同国家、不同历史时期表现的形态各异，但它们都传承着一个共同的征象，这就是管制，即政府以管理和统治者的身份对公民进行管理和制约。总的来说，管制

行政有如下特征：①政府与公民的权利义务关系倒置。政府与公民的关系本来是政府的权力来源于人民，并服务于人民，但在管制行政的理念下，政府是作为高高在上的统治者而对人民实行统治和管制，政府的权力被视为高于一切的东西，而公民的权利则被忽视，公民与政府的关系不是处于对等的关系上，而是处于颠倒有时甚至是对立的状态。②政府职能无所不包。管制行政理念下的政府对公民采取不信任的态度，因此对公民活动的所有领域都采用统治和控制的意向，政府的权力渗透到公民生活的方方面面。③政府的行政方式以强制手段为主。管制行政的一大特征就是强制性，政府以强制手段进行行政管理活动，公民在政府的强制权力下不得不服从政府的管理行为。

管制行政的特点在中国计划经济体制下体现得尤为突出。由于长期受计划经济体制和极左思潮的影响，我国政府过去一直强调对经济生活进行大一统的管制。再加之我国有两千多年的封建统治传统，官本位思想与政府居高临下思想根深蒂固，从“管”字出发处理一切问题自然就会形成习惯。从行政管制的内容看，各级政府滥用审批制度。在经济、社会、政治和文化生活中，以审批制度为集中表现形式的政府管制行为，不仅限制了国民的自由权利，而且严重妨碍市场经济的正常发展。企业无自主权，大小项目没有政府批准便寸步难行。从行政管制的效果看，有效的政府管制是维护自然垄断性行业有效竞争的前提和基础，但是在计划经济体制下，中国的管制部门对垄断部门缺少有足够约束力的管制，而且管制职能被分散在多个政府机构，从而造成协调难度大、管制成本高、管制效率低下。滥用管制和过度管制还造成了腐败现象的大量滋生。

实现从管制行政到服务行政的转变是政府职能转变和角色创新的重要内容。政府职能转变和角色创新是建立市场经济体制的客观要求，这是因为，市场经济的真谛就是让各经济主体按照市场经济规律进行自主决策、自主经营、自负盈亏。如果政府事事处处进行干预管制，

就不可能有真正的市场经济。因此，市场经济要求的政府是服务型的政府。这就要求政府管理经济的方式，从“指挥型”向“服务型”转变，让政府成为市场中各经济主体的服务者而不是管制者。要建立服务型政府，政府管理经济必须实现“三个转变”：即由部门管理向行业管理转变，帮助企业创立品牌、进行认证、提供信息、维护权益；由微观管理向宏观管理转变，政府主要从事调查研究、发展预测、制定规则、宏观调控、政策协调、人才培训、环境治理等事务；由直接管理向间接管理转变，政府要运用法律法规实施管理，提高行政效率和服务水平。这种转变从根本上说是由政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变。政府不再是经营活动的主体，企业和个人可以作为独立的经济主体进行自主经营，从而改变政府在计划经济体制下对社会全面干预的做法，而只管政府该管也必须管的事。

建立服务型政府，实现从管制行政到服务行政的转变，决不意味着取消政府管制。管制行政是一种行政管理理念和方法，而政府管制主要是指政府干预经济活动的一种方式。管制行政不是行政管理所必须的方式或方法，但政府管制则是政府管理经济所必须的。政府管制不仅在计划经济体制下是必要的，在市场经济条件下同样需要。当然，计划经济体制下的政府管制和市场经济体制下的政府管制是根本不同的。这种不同不仅表现在管制的涵义和目的上，而且表现在管制的内容和方式上。第一，从政府管制的涵义和目的看，在经济学中，政府管制指政府对私人经济部门(厂商和家庭)的活动进行的某种限制或规定，它的目的是克服市场缺陷；而计划经济体制下的政府管制是政府管理和控制经济活动的主要手段，几乎一切经济活动都属于政府管制的内容并纳入政府管制的范围，正是在这一意义上人们将计划经济称之为管制经济。可见，这种政府管制不是以克服市场失灵为出发点，而是全面替代市场。第二，从管制的内容范围看，由于计划经济体制下的政府管制是全面替代市场，所以，差不多一切经济活动都在政府管制之下，而且这种管制随意性大，缺乏必要的法律依据；市场经济条件下的政府管制是以克服市场失灵为出发点，它的管制范围仅仅局限在市场不能有效发

挥作用的领域内，如限制垄断等，而且这种管制是建立在严格的法律基础上。第三，从管制的方式看，计划经济体制下的政府管制主要是依靠行政手段，管制的过程缺乏公开和透明，暗箱操作的成分很大，有时甚至完全是一种倾斜性的行为(如对国有企业的过分照顾)或体现部门利益的一些政策行为；市场经济条件下的政府管制不再单纯依靠行政命令方式，而是通过法律法规和经济干预手段加以实现的，如价格限制(既可以是设置“上限”，也可以是设置“下限”)、数量限制或经营许可等，在程序上是完全公开、公正和透明的，对所有管制对象实行一视同仁原则。

我国现行的政府管制是从计划经济体制下转变过来的，在不少方面还不可避免地带有计划经济体制下政府管制的特点。如管制手段上的行政性过强，主要不是依据法律进行管制；管制内容上还基本停留在市场准入等初级层面，对管制价格的制定往往缺少必要的依据，基本不掌握管制对象开展管制业务的真实成本，；技术管制上虽然制定了相当多的技术和安全标准、规范，但缺少监督管制对象执行的方法和工具，因此，对安全性的强调通常被政府垄断部门(垄断利益获得者)当作试图继续维护垄断利益的理由。

改革政府管制不仅是建立市场经济的必然要求，而且是政府改革的重要组成部分。政府管制改革过程同时也是管制体制重建的过程，应当将放松管制、引入竞争和加强管制并重。具体来说，管制重建主要包括两个大的方面：其一，管制机构本身的重建。对于管制机构的设立，经济理论界和一些现行的管制机构呼吁建立统一、集中、透明和公众参与的管制机构，将分散于政府部门的管制职能尽可能地集中于新的管理机构。在完善管制内容体系方面，调整政府经济管制职能，既要注意放松计划经济体制下的行政性管制，又必须适应市场竞争状况，加强对自然垄断性行业的管制。在政企分离的市场经济体制下，政府管制的职能主要包括，加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。其二，管制内容

体系的完善。鉴于计划经济体制下政府管制过度的问题，当前政府管制改革应以放松管制为基础环节，根据市场失灵的状况，重新确定政府管制的范围。同时，改革政府管制的方式和手段，加强政府管制制度化、法律化建设，对管制主体、对象、格局、程序以及监督管制与管制救济等各个方面加以规范，最终形成政府管制与市场机制配置资源之间相互补充的局面。

基于上述认识，我国政府管制改革的着力点在于：①制定有关政府管制法规，以法制为基础提高政府管制的规范和效率。即针对特定基础设施产业的技术经济特征，政府要通过法规的形式规定管制机构的设置、责权划分、市场结构的重大调整等内容，以确定新的政府管制体制的基本框架。为适应开放市场的需要，中国基础领域应加快立法。②颁发和修改企业经营许可证。③制定和监督执行管制价格。对垄断性环节(如电网)在成本透明的基础上加强价格管制，对竞争环节(如上网、电价)实行市场定价。④实行市场准入的管制。加强对垄断环节公平进入的管制(如电信网的互联互通、电网的公平接入)等等。

改革审批制度是实现从管制行政到服务行政的重要措施和途径。审批制度是计划经济体制下政府管制的重要手段，是计划经济体制的重要内容。在计划经济体制下，一切经济活动都需要经过政府有关部门的审批，没有相关政府部门的审查和批准，一切经济活动都不可能开展。因此，人们把经济生活中存在的这种层层审批制度，称之为审批经济。审批经济在今天的经济生活中仍然没有得到根本解决。究其原因：一是改革审批制度涉及到方方面面的权利与利益的调整，难度很大；二是对审批经济危害性认识不足；三是法制理念和政府理念没有转变过来，还停留在把政府作为经济活动中心的观念上。审批经济的存在不仅严重影响市场经济体制的建立，而且在经济全球化形势下，与国际通行规则不相适应，直接影响中国参与经济全球化的竞争。

要改革审批制度，首先必须更新两种观念：一是树立法制理念。凡是不被法律禁止的，都是允许做的。只有被法律名文禁止的，才是不可以做的。这就是说，企业和个人的创新行为无需政府批准，许多经济活动根本不需要政府层层审批，只需在政府有关部门登记或备案就可进行。当然，这并不意味着企业和个人可以无法无天。相反，它们必须遵守法律规范，考虑他人和社会的利益。二是更新政府理念。在市场经济条件下，政府不是无所不为、无所不能的全知全能者，政府的职能应严格限定在市场的作用之外，凡是市场能办到的事情都应让位给市场做，只有市场不能办到的事情才由政府解决。

三、政府的履职方式由划桨向掌舵转变

“划桨”和“掌舵”是对政府在公共服务领域行使不同职能的一种形象表述。所谓“划桨”，是指政府直接生产和提供公共物品和公共服务的做法；所谓“掌舵”，是指政府不作为公共物品的直接生产者出现，而是负责制定公共物品的数量和质量，分配给其他生产者生产，政府或者作为购买者间接提供公共物品，或者作为管理者和监督者监督公共物品的生产、分配和消费。

在传统经济学和政府理论中，政府一直是所有公共物品和公共服务的直接生产者和提供者。现代经济学理论揭示，公共物品的生产和提供是两个不同概念。虽然公共物品的非排他性和非竞争性决定了政府提供的必要性，但这既不意味着公共物品必须由政府直接生产，也不意味着所有公共物品全部由政府生产。而正是由于公共物品的政府垄断生产，造成了公共物品的缺乏和公共服务领域的低效率。解决的办法是，打破公共服务领域政府垄断局面，将公共物品和公共服务的生产和提供分开，政府主要负责制定公共服务领域的政策、服务标准、规定公共物品数量和质量，并将这些服务项目的提供和公共物品的生产通过招标、合同承包、政府采购等形式转给私营部门或非营利组织等生产或供给，以充分满足社会对公共物品和公

共服务的需求。这就是政府在公共领域由“划桨”到“掌舵”的角色转变。

政府职能从“划桨”到“掌舵”转变，由直接生产公共物品和提供公共服务到间接提供和组织生产，既是改善公共领域服务水平的需要，也是政府职能转变的重要途径。中外大量研究事例充分说明，政府在公共服务领域垄断生产已经远远不适应形势发展的需要，改革势在必行。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中，通过对大量公共服务问题的分析，揭示了公共领域服务效率低下的深刻原因：“过去50年来，大多数政府领导人一直认为，政府的角色是单方面的：收税和提供服务”，但是由于税收困难和财政危机，使得不断增长的公共服务难以为继，而领导人通过举债方式勉强提供公共服务又带来一系列新的问题。随着全球市场的出现，政府掌舵的能力显得尤为重要。一方面，全球性的激烈竞争使得对政府的要求更高，要求政府办的事更多；另一方面，政府面临的财政压力和危机更为严重。这样就迫使政府必须改变自己的行为，即通过引导和说服各个利益集团接受并按照社会共同目标，以作为政府公共服务的间接提供者参与公共服务的生产。这样，通过把“划桨”与“掌舵”分开，使得政府基本上作为一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。政府有了更大的自由来挑选最有能力和效率的提供者，使政府花同样的钱能够得到更大的效益[②]。

实现公共领域政府职能由划桨到掌舵转变在我国同样有着非常重要的意义。在我国传统计划经济体制下，政府不仅是公共服务领域的直接经营者和唯一提供者，而且也是整个社会经济活动的经营者和管理者。随着社会主义市场经济体制的建立，政府逐渐从微观经济活动中退出来，政府职能逐渐转变为对宏观经济的调控上。这不仅有利于市场在资源配置中发挥基础性作用，大大促进经济发展，而且有利于政府把更多的精力集中到公共领域的管理上。政府由公共服务的直接生产者转变为间接提供者，从划桨到掌舵的角色转变，是提高公共服

务水平和效率的根本途径，也是实现政府职能切实转变的不二选择。

[作者简介] 王振海，教授，博士，中共青岛市委党校副校长，青岛行政学院副院长。

[①]［美］詹姆斯·伯恩斯等：《民治政府》，中国社会科学出版社1996年版，第922页。

[②]参见戴维·奥斯本、特德·盖布勒著：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第3-6页，上海译文出版社，1996年。