论基层政府公共服务能力提升的推动力

论基层政府公共服务能力提升的推动力

摘要在2020年全面建成小康社会时，政府提供基本公共服务能力需显著增强。政府理念的转变是建设服务型政府的前提。那么在基层政府提升公共服务能力的过程中，有哪些动力在促进这一能力的提高？应该说，基层政府公共服务能力的提升是以行政环境变迁、政府服务不足以及利益需求为核心的各个内外动力因素共同作用、相互影响的结果。

关键词基层政府公共服务能力

伴随我国经济体制转轨、社会转型的实际进程，公共服务理念越来越成为我国政府改革的新的价值目标取向。这一理念随着基层社会经济的发展、政府服务实践的进行和服务主体及对象利益的要求，已经开始延及到我国农村基层社会。行政生态环境的变化和主体利益要求的增加不约而同地作用在基层政府身上，就推动了其职能更多的发挥在公共服务之上，并且从不同方面要求其公共服务能力必须提高，否则政府在行政环境改变的过程中将无法发挥出其应有的作用。

一、通过行政生态环境的改善来推动基层政府公共服务能力提升

“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和。”?美国夏威夷大学教授弗瑞得?里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，其中经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架是五个最重要的因素，行政生态环境的变化必将引起政府职能的嬗变。农村基层的经济发展、社会变迁及政府管理理念的变化必将要求政府公共服务能力的提升，这是客观层次的推动力。

1、经济的发展促进政府公共服务能力提升

目前农村有多种的经济形式，而且非公有制经济发展很快。以江阴为例，2012年，江阴市民营经济实现增加值1621.4亿元，增长10.6%，占经济总量的比重为63.9%，比上年提高1.2个百分点。民营经济注册资金1485.2亿元，增长15.1%。?可以说，民营企业为江阴市经济发展做出了巨大的贡献。表明改革开放以来，农村的经济结构已经发生了较大的转变。统计资料显示：1978年的农林牧渔产值分别为1117.5、48.1、209.3和22.1（单位：亿元），2010年农林牧渔产值已变为36941.1、2595.5、20825.7、6422.4（单位：亿元），可见我国农业生产结构已经由单一农业向农林牧渔并举的综合性农业转变。?从农村公共产品的供给来看，供给主体多元化是趋势。因民营经济的长足发展，一定程度上已经具备了参与公共产品提供的条件。若在公共品提供过程中引入竞争机制，打破政府唱独角戏的局面，让部分公共产品参与市场运作，就有利于政府放下包袱，使得政府把更多的精力放在公共服务职能之上，政府公共服务能力也会逐渐得到提升。

从我国农村走的发展道路来看，走城镇化之路，既是破解“三农”瓶颈的现实选择，也是城乡经济协调发展的必然选择。与世界上的其它国家相比，目前我国城市化发展的总体水平是比较低的，全国城镇化与发达国家仍存在一定差距。农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，因此只有盯住城镇化，发展城镇化，才是农村现代化发展的首要选择。而这一进程的成功实现仅仅靠中央的政策是不够的，更关键的是要充分调动作为小城镇发展战略具体实施者――基层政府的积极性。

2、农村社会的变迁要求政府公共服务能力提升

当代中国农村由于市场经济的发展和冲击，社会结构、社会机制、社会观念都发生了巨大的变化。我国农村社会结构变迁最为明显的表象特征是社会成员结构的复杂化，也可用社会结构的分化来表达。简单地说，过去的农民是铁

板一块、清一色的务农劳动者，而现在，从农民中分化出了农业劳动者、亦工亦农劳动者、乡村干部、农民企业家、知识分子、个体工商业主、雇工等等新的职业阶层，这种社会成员结构的分化，当然带来了社会利益结构的调整与深刻变化。

改革开放前，我国农村社会的利益是高度一体的。在集体主义意识形态影响下，个人利益被忽视和贬损，个人利益必须绝对服从集体利益。随着1979年家庭联产承包责任制的普遍发展，以公有制为主体的多种所有制经济共同发展的社会主义经济制度的实行，使得农民利益源泉实现了多元化，个人利益由以前的绝对服从整体利益演变成现在的个人利益是国家利益的前提，国家利益以个人利益为基础。由利益结构分化形成的社会阶级和阶层也把对个人利益的关注作为利益诉求的出发点，基层民众的权利意识逐渐觉醒并得到了一定程度的发展和进步。人权、人格、个人价值、人格尊严等公民基本权利规范不再为意识形态所禁止，而真正成为社会稳定和发展的价值观基础。

与此同时，作为拥有公权力的政府也应该逐步退出私人领域，个人利益的满足已经得到国家和社会的承认，并受到了法律的保护，那么政府必须面对的是：随着广大基层民众权利主体地位的确立，公众的社会需求发生了重大变化。一方面人民要求政府提供基于宪法权利的、公平的、制度性的、可持续发展性的公共服务；另一方面，政府也希望在避免公共开支过大、不加重税费的前提下提供更多更好的公共服务，这无疑对基层政府的公共服务能力提出了更高的要求。

3、管理理念的更新有助于政府公共服务能力提升

20世纪末，在西方国家行政改革的浪潮中，出现了公共管理这一新型的社会治理模式。这一模式体现出的管理理念给我国政府管理改革带来了深远的影响。我国基层政府要提升公共服务能力就必须：

（一）树立服务型管理理念。如今，基层政府面对日益复杂的政治、经济和文化环境，处于越来越激烈的竞争之中，政府的公共服务职能也更显重要。基层政府要以建立现代公共管理的思维模式为理念，必须从单纯管理向全面服务转变，动员社会各方面力量，最大限度地谋取社会公共利益。然而基层政府经常只顾眼前利益，部分基层政府还搞地区封锁，其行为是与经济发展规律相悖的。不仅如此，政府管理仍采取行政命令等强制色彩较浓的管理方式，习惯于干预企业具体的生产经营活动。市场经济的发展要求有独立的主体，独立的经营管理，以家庭联产承包为主的责任制在农村的普遍推行，瓦解了农村产品计划经济的基础，使广大农民摆脱了旧体制的束缚，获得了生产经营的自主权。这就意味着政府权力应当从对农村经济组织和农民生产经营的全面直接干预中退出，在农户生产与社会市场之间架起一座桥梁，组织建立起较为完善的社会化服务体系，而不是陷入繁琐的事务中不能自拔。因此，服务型管理理念要求基层政府正确定位角色和实现职能的转变，实现公共利益最大化。（二）树立法治型管理理念。法治型政府，要求政府在执政理念上树立“权力来自法、行使依据法、有权必有责、用权受监督、违法受追究”的观念，在政府行为方式上做到：对外要用法，实现依法管理，更多地运用法律手段管理经济和社会事务；对内要守法，依法规范、约束政府自身行为。然而，受长期封建专制和人治传统思想的影响，许多基层政府官员认为自己是“父母官”，高高在上，在决策上又带有很浓厚的“个人主义”色彩，如在城镇规划中，有些基层政府领导往往随自己的意图而人为地改变规划或制定规划，不顾城镇发展的实际做出错误的决策。究其原因，是中国传统的“人治”因素的影响，从“人治”到“法治”的管理方式还没有彻底地转变过来。法治型管理理念要求基层政府使用权力合法并以法来约束自身行为，实现其公共服务过程的合法化。

二、基层政府自身利益的满足推动基层政府公共服务能力提升

马克思指出“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。利益是个人和组织活动的根本动因，而需要又是利益形成的根本前提。需要是人的生命活动的表现，是人的本质的基本规定。政府也是经济人，有其自己的利益追求，若从“需要”这个逻辑点出发，我们有理由相信政府组织及其成员具有对自我利益的追求是合理的，实际上没有利益支撑的政治行为也是难以持久和稳定的。

（一）政府合理的利益追求是增强政府公共服务能力的动力

承认政府的合法权益，比追求法外权益，更符合实际。政府拥有的公共资源相对丰富，政府权力很大程度上体现为经济资源配置权。由于市场存在着不完全竞争、垄断、外部不经济性、信息不对称等缺陷，需要政府干预市场运作，弥补市场缺陷，更有效地配置资源。就此意义而言，政府的合法利益是政府有效提供公共服务的动力和前提。

政府要实现公共服务的职能，需要投入和消耗一定的资源，政府主要依靠公共财政来筹集必须的资金，公共财政对政府服务效率、财富的分配等方面都有显著的影响，财政能力的增强是政府公共服务实现高效率的必要条件。而且政府管理并不仅仅局限于公共领域的目标，而是扩大到社会经济领域，促进经济发展是政府管理的重要目标，经济的发展使得政府不断获得各种机会，政府通过经济开发获得的增量财富可以按比例留成，其投资机会、发展机会也大大增加。因此政府增强自身的力量势在必行。一旦政府能量得到增强以后，必须要拓展管理的边界，使得政府有足够的能量来处理越来越复杂的经济事务与社会事务，并且有条件来承担管理这些事务的责任，相应的，政府的公共服务能力也得到增强。因此，适度合理的政府利益能够转化成为推动经济发展和社会发展的动力，对公共服务能力的提高具有积极效应。

（二）政府也是实现地方利益的主体，维护地方利益要求政府不断提高公共服务能力

政府利益从层次上看，可以被分为政府部门的利益、政府官员利益和政府组织整体的利益。?那么不同地区的政府整体上其利益追求是有差异的，在当前以地方分权代替中央集权，通过地区竞争培育市场主体的情况下，各基层政府己成为当地利益的代言人和实现地方利益的主体，维护本地的利益成了政府行为的主要动机。

“利益是社会化的需要，是人们通过一定的社会关系表现出来的需要。利益在本质上属于社会关系范畴。社会主体维持自身的生存和发展，只有通过对社会劳动产品的占有和享有才能实现。社会主体与社会劳动产品的这种对立统一关系就是利益”。?

这一观点深刻地揭示了利益的实质――需要主体为了满足自身的需要而与需要对象存在的一种对立统一关系。当前经济的市场化诱发了农民对公共服务的新需求，这种发展也改变了不同地区政府之间的竞争环境，一定程度上体现在政府的公共服务质量和公共服务水平的竞争上，由此可见，如何更好地提供本层次的公共服务，关系到一个政府能否在新一轮的竞争浪潮中占据有利的地位、关系到本地区利益的实现与否。可以说，政府积极提升自己的公共服务能力，是实现地方利益最大化的重要手段。

综上所述，基层政府公共服务能力作为基层政府提供公共产品和服务的功能，其建设的动因是基层政府作为公共服务能力主体的一种客观需要或潜在利益。基层政府公共服务能力的建设，是以行政环境变迁、政府服务不足以及利益需求为核心的各个内外动力因素共同作用、相互影响的结果。基层政府公共服务能力如何在内外因素作用下不断优化、提升，是政府公共行政的主要着力点，也是加快当前服务型政府建设，实现政府改革的重要路径。

注释：

?王沪宁. 行政生态分析[M].上海：复旦大学出版社，1989. （29）.

?资料来源：http：//https://www.360docs.net/doc/9310168458.html,.

?资料来源： http：

//https://www.360docs.net/doc/9310168458.html,/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm.中国统计年鉴.

?李景鹏.中国政治发展的理论研究纲要[M].黑龙江人民出版，2000.

?周鹤.黄晶梅.论建设法治型政府的路径[J].吉林师范大学学报，2008（4）.

参考文献：

[1]孙柏瑛.当代地方治理―面向21世纪的挑战[M].中国人民大学出版社，2004.

[2]沈荣华.中国地方政府学[M].社会科学文献出版社，2006.

[3]侯保疆.中国乡镇管理研究[M].中国社会科学出版社，2006.

（作者单位：中共江阴市委党校）

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