我国地方政府公共服务能力建设

浅析我国地方政府的公共服务能力建设

摘要：提高政府公共服务能力建设，特别是地方政府的公共服务能力建设时公民的普遍需要，时提高政府回应力和扩大群众基础的有效途径，是促进政府推进公共服务创新和经济快速发展和社会全面进步，进而得到公民信任和支持的有效途径。

关键字：地方政府公共服务能力政府职能

政府职能主要体现在政治统治与社会管理，随着现代社会的逐步转型，政府职能也逐渐向社会管理过渡，相应的在地方治理中扮演主要角色的地方政府的职能必然要发生转型。在市场经济条件下，公共管理成了地方政府的基本职能，它的最基本的特征就是提供核心的公共产品和公共服务，满足公共需求，以此调控地方的社会经济文化发展，达到和谐的地方治理。这就是地方政府的公共服务能力，它是地方政府能力的核心要素之一，是和谐社会建设的重要保障。

公共服务时用以解决公共问题，维护社会经济秩序的重要手段，也是一种资源配置，其基本目的是为了解决每一独立的市场主体所不能单独解决的公共问题。政府提供公共服务时政府行为的最终产出，是政府行为与公民需求最主要的结合点，也是公民评价政府及其领导者的主要尺度。它主要包括加强城乡公共设施建设，促进社会就业，发展社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。而在这一过程中，地方政府扮演着很重要的角色，这也迫切需要地方政府进一步提高提供公共服务能力和水平。

一、公共产品供给：地方政府公共服务能力的核心

一般来说，地方政府能力是指地方政府运用公共权力，调动社会资源，履行政府职能，以实现地域社会发展和稳定的潜在和现实的功能性能量和力量的总和。是地方政府实现有效治理的基础。从横向的角度来考查，地方政府能力主要包括以市场规制和公共服务等为核心的十大能力。所谓公共服务能力是指地方政府提供优质的公共产品和服务，满足社会和民众的需要，为市场经济的发展与社会的文明进步提供良好的外部环境的能力。这种能力集中表现为通过计划调节、市场调节等各种制度性安排为社会大众提供公共产品。

所谓公共产品，是指“每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”，其实质是指具有共同消费性质的服务，而不是“产品”本身。公共产品是与私人产品相对应的，市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据的，对于消费者偏好在市场上反映不出的商品和服务，市场则根本不能进行资源的分配。这种消费者偏好在市场上反映不出来的商品或服务即是公共产品。对公共产品的需要属于社会性需要，是社会的共同利益和共同需要，具有“非竞争性”和“非排他性”。公共产品是任何人不付代价均可使用，而其使用并不损害他人效用，这样很难禁止他人不付费而坐享其成，导致“搭便车”。这种特性使得私人部门很少有诱因去生产，导致公共产品和服务的供给不足。“囚徒困境”、“公用地悲剧”或者“集体行动的困境”，正是对公共产品供给的博奔论分析。也正是在此意义上，人们无不主张公共产品的供给必须有政府的介入并且直接由政府来提供。这些产品既包括国防、外交等公共服务，也包括公安、市政建设、文化科技、卫生教育等公共物品的供给。众所周知，国防、外交等通常是由中央政府提供的，但是，后者由于受诸多因素的制约，只能由地方政府来承担，并且这些公共产品的供给能力是地方政府公共服务能力的核心要素。

从公共产品供给效率的角度看；一方面，由于人们的偏好不同，公共产品宜实行分别供给；另一方面，对公共产品受益只能在有限的地域范围内分配来考察其供给效率。根据受益范围不同，公共产品可以分为全国性公共产品、地方性公共产品和准全国性公共产品。“地方性公共品”(10cal Publ5c goods)，也称为“区域性公共品”，是指在地方层次上被消费者共同且平等地消费的产品，如城市的消防队、治安警察、路灯等。地方性公共品一般而言只能

满足某一特定区域(而非全国)范围内居民的公共消费需求，具有以下基本特征：一是受益范围基本上被限定在本区域之内，其受益者主要是本辖区内的居民；二是公共品的受益在本区域内散布得相当均匀(至少作为公共品提供者的地方政府的愿望是如此)；三是地方性公共品的提供者是各级地方政府，而不应该是中央政府，因而地方性公共品的提供就会表现出层次性。受地理空间的限制，大部分地方性公共产品相对于全国而言是准公共产品，其受益区域是特定的而不是无限的，因此，地方性公共产品的供给只能由该地区地方政府来提供。地方政府提供的地方性公共产品最能迎合该地区居民的偏好。对此，亚当·斯密曾有过精辟论证，他主张地方性公共产品由地方政府来提供是最有效率的。制度经济学中的“职能下属化原则”(theprinciple 05subsMarity)也确立了财政分权和公共品分层供给的理论，它主张：应将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上；政府的大量任务都能被分散化，并由相互竞争的机构来承担。为此，相对应的一般性财政制度设计上，要尽可能制止公共资金的纵向转移，并迫使每个行政机构为其负责的任务或其已选择由它自己靠征税、收费和借贷来完成的任务筹措资金。斯蒂格利茨也十分关注地方政府竞争与公共品供给，他认为：“一般说来，更分散地提供公共物说和服务——由地方社区提供的产品和服务——不仅为在社区中开展竞争奠定了基础，而且还获得了蒂布特(Tiebout)所强调的潜在利益。”斯蒂格利茨希望分权能引起地方政府之间的竞争并且公民能在公共物品、服务和税收结合得最好的地方居住，他认为“和管理完善的社区相比，管理良好的社区可以以较低的成本提供公共服务，因而可以吸引移居者，增加财产价值。因此，和企业里的竞争一样，社区里的竞争也发挥着相同的作用，它不仅确保了公共物品得以有效的供应，而且在公共物品的数量和种类上也更符合公众的需求……社区里的竞争还为社区的变革注入了活力，使社区适应了人们的偏好和技术的变化”。

从交易成本的角度来考察，制度经济学理论认为，地方性公共产品的价格或成本就是在现有财政制度下地方政府所能获得的税收，区域内由资源配置效率和经济增长水平所决定的税收水平，也确定了公共物品供给状况。这就要求各级地方政府必须切实承担本区域内的公共物品的提供，并且相互之间在横向上形成必然的竞争关系。因此，在关于公共产品供给问题上，制度经济学提出了“职能下属化原则”，主张财政分权和公共产品分层供给理论。也就是说，应将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上；政府的大量任务都能被分散化，并有相互竞争的机构来承担。

综合上述论证，地方政府服务能力的核心要素就是要在最优制度安排下有效地提供公共产品，以达到和谐的地方治理。二、问题与挑战：转型期地方政府公共服务能力现状当代中国社会正处在全面转型的变革时期，各种各样的问题与矛盾成为社会和谐发展的主要制掣。首先，在一个拥有13亿人口的大国，经济结构、社会结构急剧变动，巨大发展潜力和动力与各种困难与风险并存；其次，多年来经济发展的同时也面临着社会发展不全面、城乡二元经济结构不完善、地区之间发展很不平衡、经济增长对资源环境的压力加大等矛盾；再次，随着改革的深入，政府面临的社会利益主体更多，领域更广，利益关系也更加复杂，统筹兼顾各方而利益的难度加大。种种矛盾与问题，亟待具有强大治理能力的政府来处理和协调，对此，地方政府更是责无旁贷。然而，由于我国地方政府本身也处在向社会管理职能转型的阶段，尤其是它在公共服务能力上的不足，使转型期的我国地方政府治理面临着巨大的挑战。这些问题与挑战主要表现在：

1．政府的公共服务职能被长期忽略，有待进一步强化。长期以来，由于实施经济赶超战略，对经济建设的投资一直是政府工作的重中之重。政府提供公共服务的职能也从属于这个大局，忽略了公共基础设施的建设，以及对公共服务，如公共教育、社会保障的投入。人世后，政府应提高公共服务水平，将投入的重点放到基础设施领域和公共服务上来，创造良好的投资环境。政府应加大社会医疗卫生、环保等社会基础设施方面的投入，协调和解决不

断出现的利益矛盾。同时，政府还要大力提供各种公共服务，其中最重要的是信息服务。政府应利用它所处的特殊地位，搜集、分析、整理各方面的信息，并及时传递到各方面去，以提高信息分享程度，降低信息不完整造成的无效率。

2．中央政府与地方政府财权与事权不对称。按照新财政分权理论，根据公共物品或服务的受益对象和范围，而把其划分为不同的层级，每一层级皆有与其对应的政府。有些公共物品的层级边界容易确定，而有些公共物品无论在质的规定上还是在量的规定上，都无法给出其严格的具体的边界，最终必然导致公共物品的供给结构性过剩或不足，造成地方财政的越位或缺位。我国现行的财政制度存在中央和地方存在财权与事权不对称、转移支付不到位、政府层级过多等问题，难以形成“一级政权、一级事权、一级财权、一级预算、一级产权、一级举债权”的多级财政体制，导致地方性公共产品供给上各级政府“缺位”与“越位”的现象并存。

3．地方政府公共产品供给成本过高，效率低下。长期以来，我国政府在公共产品的提供上，一直偏重生产性、盈利性的经济基础类设施，而对社会保障、文教、环保等公共事业的投入长期不足；二是公共事业的投人上没有把经营性的和非经营性的分开，导致公共产品领域不断扩大，给财政形成沉重的负担，使财政支出捉襟见肘；三是在已投资的领域内资金使用效益差、资源配置不佳，导致大量资源被浪费；四是政府组织的垄断性以及政府行为的公共目的性使政府活动及其财政支出的内在动力和外在压力都不如私人部门大，供给效率低。

三、观念变革与体制创新：提高地方政府公共服务能力的基本路径

推进公共服务创新，提高地方政府公共服务能力，为公众提供更公正、更快捷、更有质量的公共服务，既是当今世界各国政府面临的共同课题，又是我国各级地方政府的当务之急。一方面，建构一种全新的多方参与的公共服务新格局是科学发展观的基本要求，另一方面，转型期我国公共服务与公共需求之间的不平衡问题，已成为经济快速发展和社会和谐进步的一个万5T勿加的制的阎差田仆全面彼史规坐发展观，大力推进公共服务创新，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系，使地方政府的公共服务能力再上一个新台阶，不仅是必要的，而且也是可能的。其基本路径如下：

1．更新理念，变管制政府为服务政府。迄今为止，人类社会在社会管理上已经经历了三种基本模式，即统治型政府、管制型政府和服务型政府。目前，我国各级政府依然是一种管制型政府。出于政府本位、官本位和计划本位，政府必然居高临下管理社会。而服务型政府在公民本位、市场本位和社会本位理念的知道下，在社会民主秩序的框架下，通过法定程序组建起来，体现公民意志，以为公民服务为宗旨，最终承担服务的责任。要从传统的官僚制转变为企业家精神政府，强调顾客需求导向，重建政府治理能力，以提高政府的公共服务绩效，通过提供大量的公益品和服务来提高人民的政府的满意度。

2．建立有助于发挥公共部门能力的管理体制。首先，应在转变政府职能、精简机构和人员的基础上，建立健全并严格实施政府内部运作规则和制约措施。如对政府预算实行硬约束，使资源流动可以预测；建立经费使用责任制等。其次，要增强政府内、外部竞争压力。在可以实行竞争的公共服务领域，应充分利用市场的力量，来降低公共服务成本和提高公共服务的质量；在产权容易界定的公共服务领域，可以通过竞争性招标将这些业务承包出去等。特别是地方政府的财政体制的运作，更要在企业家精神政府理念的引导下更具成本意识、顾客导向、绩效标准和创新气质，并具有8大特征：专业技能、责任伦理、迅速回应、构筑远景、资源整合、顾客为主以及追求卓越。

3．建立民主表达机制，优化区域性公共产品供冷决策。为提高区域性公共产品的供给效率，防止无效公共产品的过度供给和公民急需的公共产品供给不足，应按照公民的需求来供给区域性公共产品，为此，必须建立一种公共产品需求的民主表达机制，以充分反映公民

对公共产品的偏好。需要说明的是，按照阿罗不可能定理，期望借助公民投票选举的政治过程来建立公共产品需求表达机制是不可能的，但公共选择理论通过变通的手段，选择外部成本与决策成本之和最小的投票规则作为最佳制度，从而使公共选择所要求(期望)的合作成为可能价密形园加杆的户控制恋：仍14A口的白由流动，让人民可以自主选择社区，使地方政府在公共物品提供上的竞争成为现实，促进各级地方政府公共服务能力的提升。在此，我们可以借鉴西方成功的制度，结合我国的具体实践，用我国政治家获得支持的最大化来替换选票最大化。其中文持包括来自上级机构(上级领导，组织部门等)的支持和辖区内部居民和选民的支持。

4．地方政府必须按照均等化原则为区域内不同利益集团，不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与公共服务，具体包括财政投入、成本分担、收益分享等方面的内容。公共服务均等化有助于公平分配，可以实现公平和效率的统一。要确保地方政府提供的公共产品和服务能体现均等化原则，就必须要求政府的公共活动要以社会利益和公共需要为目的，着眼于区域内的所有主体。

5．改革公共服务的提供体制，实现攻击主体多元化。传统的统治理念下，地方政府扮演着地方公共产品供给唯一主体的角色，治理视野下的地方公共产品供给主体逐步走向多元，不仅非营利组织参与进地方公共产品的供给，甚至私人部门也参与地方公共产品的供给。对于大多数地方公共产品来说，并不完全是纯地方公共产品，而是准地方公共产品。事实上，很多地方公共产品具备了市场的特质。政府可以充分发挥市场的作用，将公共物品的生产、经营和管理按市场模式进行运作，或运用招标、投标、转让使用权等形式将公共物品交给企业或中介组织等市场主体去运营。

(作者单位：湖南师范大学)

地方政府公共服务能力动因的分析

张润泽，张连英亡学公共管理学院，湖南长沙

近些年来，同我国经济转轨、社会转型的实际进程相联系，公共服务理念已成为我国政府改革的新的价值日标取向。社会公共需求的重大变化，迫切要求提升地方政府的公共服务能力，有效地提供公共服务。基于建设服务型政府要求服务能力与之匹配的需要，本文试从社会变迁、服务缺位、利益需求三方面对地方政府公共服务能力生长的动因进行系统的分析，希冀从此切入深化对我国地方政府服务能力缺失原因的理解。

一、社会变迁：催生地方政府公共服务能力生长的根本动因

改革开放20多年以来，我国经历了一场史无前例的经济结构转换和社会变迁，市场经济体制逐步走向成熟。随着市场经济的发展，我国目前正处于从传统农业社会向工业社会和信息社会、从传统社会向现代社会、从封闭社会向开放社会的转型中，社会结构、社会机制、社会观念都发生了巨大的变化。从深层次上看，社会利益结构的调整与深刻变化反映了中国改革开放的全貌。社会利益结构是指社会成员之间，以及社会成员与社会之间利益关系的一定模式。它是在占统治地位的社会生产关系的基础上，各社会成员之间以追求利益为目的的相互作用以及社会对这种相互作用的控制和调节的过程中形成的c1I。实践证明，利益结构是社会系统和政治系统的深层结构，利益结构决定了社会经济、政治运行的基本形态和特征。利益的分化形成了社会的阶级和阶层，利益结构的调整决定了与之相适应的社会经济和政治制度。它构成社会和政治运行的内在动力。利益结构在实际过程中是社会经济生活

与政治生活之间以及社会经济生活与社会意识形态之间相互联系与相互转化的中介。利益结构可以将人们外部的各种关系(包括经济的、政治的、意识形态的关系)转化为人们的内在要求，然后再通过利益结构的外在形式而表现出来[2](P1D)。

改革开放之前，我国社会的利益结构呈现出高度的整体性，这一利益结构是计划经济体制与全能政治体制的必然产物。在整体性的利益结构中，国家与社会高度一元化，国家利用行政权力对社会进行全面而严体意识薄弱，个人利益被忽视、受贬损，个体利益必须绝对服从整体的利益。1979年以来，随着家庭联产承包责任制的普遍发展，以公有制为主体的多种所有制经济共同发展的社会主义经济制度的实行，利益源泉实现了多元化，人们逐渐可以摆脱公有制的束缚去追求体制外的利益，人们的利益意识逐渐觉醒，原有的整体性的利益结构被打破，从而造成了社会利益结构的碎片化。社会中的利益主体从国家和集体缩小到家庭和个人，对个人利益的关注成为人们利益诉求的出发点。个人利益由以前的绝对服从整体利益演变成现在的个人利益是国家利益的前提，国家利益以个人利益为基础。社会利益结构的碎片化使我国公民权利得到了普遍发展，公民的权利意识得到了长足的进步。人权、人格、人性、个人价值、人格尊严等公民基本权利规范不再为意识形态所禁止，而真正成为社会稳定和发展的价值观基础。与此同时，政府也逐步退出私人领域，个人的隐私权得到国家和社会的承认，并得到法律的保护，公民成为独立的权利主体。现代政府无法回避的一个事实是：随着公民权利主体地位的确立，公民的社会需求发生了重大变化。一方面人民要求政府提供基于宪法权利的、公平的、制度性的、可持续发展性的公共服务；另一方面，政府也希望在避免公共开支过大、不加重税费的前提下提供更多更好的公共服务，这无疑对政府的公共服务能力提出了更高的要求。

在我国，地方政府与中央政府在提供公共服务方面有着明确的分工，地方公共服务主要是供给准公共服务，即指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却只有较大的外部收益的服务。而中央政府供给的公共服务多数是纯公共服务，即为满足整个社会的需要而提供的服务。其主要特点是不能直接购买，只能通过纳税的方式完成间接交易，它具有广泛的外部经济效应。但是在现实中，中央政府与地方政府在提供公共服务方面协作大于分工，中央政府所承担的一部分公共服务的职能在很大程度上需要延伸到地方管辖的范围才能完成，中央政府与地方政府是作为一个整体政府来服务的。

在20多年的市场化取向的改革中，由于政府在经济生活中的角色转换，行政性分配资源的体制不断削弱，以市场为主体的资源配置方式得到强化，政府对公共经济资源配置的体制也在发生变化。尤其突出的改变是各级地方政府和中央政府在划分公共事务的事权基础上，建立了新的公共品供给模式。地方政府在决策、供给地方公共产品与服务方面的作用不断增强，打破了以往由中央政府统一计划、筹集、分配公共经济资源，提供公共产品和服务的模式。地方政府和中央政府在公共经济生活中的关系，正在发生根本性的变革，地方政府在经济上越来越成为一个相对独立的主体。公共服务的供给体制的变化，以及中央政府逐步地退出竞争性的投资领域，减少了其在整个财政支出的比重，导致地方政府承担的公共产品和服务的投资比重明显大于中央，这反映出我国地方政府作为一个地方公共产品供给主体的地位逐渐被确立，地方公共产品与服务已经俏然成为地方政府公共经济生活的主体，这种变化客观上对地方政府公共服务能力提出了挑战。

正是社会变迁引起的社会利益结构的碎片化所导致的公民需求结构的变化与为公民需求的满足、公共服务的供给创造条件的地方政府的主观能动性及其相互作用，推动了地方政府公共服务能力的生长。在这个意义上说，地方政府公共服务能力生长的基本动力来自于社会变迁的客观力量，社会变迁即是地方政府公共服务能力生长的深层动因。

二、服务缺位：呼唤地方政府公共服务能力生长的直接动因

所谓服务缺位，是指当前我国的公共服务供给远远滞后于市场经济发展的要求，同时由于服务本身存在的质量问题而表现出来的一种服务失范。在我国，公共服务的供给虽然是政府的基本职能，但公共服务能力的生长并非是政府及其成员单方面的意愿，其生长的直接动因在于服务本身，在于公共服务供给中存在的服务缺位。服务缺位就像服务的影子一样，是服务的关键部分，即使最出色的政府也不能避免失误的发生。具体来说，服务的缺位主要表现在以下几个方面：

首先；服务的数量不足、质量不高。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，人民群众的社会公共需求发生了深刻变化，对政府的公共服务提出了许多新的要求。然而，由于我国人口基数十分庞大，当前我国所能提供的公共服务数量总体上不足，与西方发达国家相比，还有很大差距。教育资源不足，医疗条件较差，社会保障体系不健全等现象在很多地区表现得比较突出。近些年来由于政府加大了对交通、能源、电力和通讯等涉及基础设施的公共服务项目的投入，公共服务供给有了长足发展，但是在某些地区供需矛盾仍然较为突出。

人民群众对于普通商品，拥有充分的“货比三家”的选择自由以及不购买的自由，而在政府提供的公共服务面前，却根本没有选择的自由以及决定不予“购买”的可能。从社会公平的角度看，政府向纳税人提供公共服务时应当保证质量，但在我国多数地区公共服务提供者的质量意识是薄弱的，加上计划经济时代遗留下的体制性因素、路径的依赖性，公民缺乏对公共服务进行质量评价的意识，政府把有限的资源都用于抓经济建设，人、财、物都大量的投入到与经济建设直接相关的领域，自然就会弱化对公共产品的生产和质量监管。面对这些问题，客观上要求地方政府优质优量的供给公共服务，优化地方政府的公共服务能力。

其次，服务的分配不均。主要表现为地区分配不均和城乡严重失衡。我国的工业化和经济体制市场化过程大致是从沿海向内陆，从东南向西北的逐步推进的。由于地区之间，在获得外国资本、技术、市场以及在国内的人才、体制政策等方面的发展要素和经济环境上的差异明显，导致了各地区和城乡经济发展差异不断拉大，从而在公共服务的供给数量仍至供给体制上都产生出比较大的差别来，使不同的地方政府在公共服务供给能力和供给模式上存在着巨大的地区差异。因此出现了经济自主性强、市场经济色彩浓厚的东部沿海地区公共服务供给模式和与具有较强的依赖性和计划经济色彩的中西部地区公共服务供给模式并存的局面。

从我国目前的情况看，城乡公共服务供给严重失衡，农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务。目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府对公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共产品的供给上。这种城乡二元的公共服务体制，造成了城乡差距的不断扩大。针对这样的服务分配不均的矛盾，克服的唯一办法就是提升地方政府的公共服务能力，整合公共服务资源，以实现公共服务供给的均衡。

第三，服务的投入严重不足。长期以来，地方政府把工作重心放在GDP总量的增长上，在一定程度上忽略了基本的公共服务和公共产品的供给，造成了经济社会发展的严重失衡。对应当解决的市场环境、就业、收入分配、社会保障、教育、医疗的关注很不够。“为官一任，造福一方”，这是地方官员的神圣职责和祟高理想。通过骄人的业绩，获得新的升迁，本是合理、健康、进取的追求，无可厚非。然而，以经济增长为取向的政绩考核指标体系过度偏重于经济增长率，其实现程度直接将GDP增长速度与各级政府的政绩挂钩，而反映经济结构、社会发展、环境保护和资源集约利用等指标较少，从而导致了各级政府简单地把GDP作为衡量一个地区发展的尺度，盲目堆砌政绩工程，追求短期效应，而忽视社会的全面发展，这不能说不是个大问题。事实上，我国在公共服务领域一方面应对现有事业机构给予大量资金的投入，而我国事业单位体制改革相对滞后，有限的资源在相当程度上是用来养人，事业机构应当给社会提供的公共服务严重不足；另一方面在公共卫生、农村义务教育

等基本的公共产品供给和公共服务方面国家投入又太少，严重制约了社会事业的发展。所以，地方政府需要更新服务观念，强化服务意识，要通过提升公共服务能力来为公众提供好的公共产品和服务。

第四，服务的市场化、社会化滞后。一方面，随着经济的发展，人民生活水平的提高，社会公共需求发生了重大变化，而由政府单独提供公共服务，必然导致政府负担过重、服务质量低下，最终无法满足公民多样化的需求；另一方面，我国正处于社会主义市场经济体制的建构时期，市场技术还需进一步的完善与成熟，完备的市场运行机制尚未建立，市场还处于发育不充分的初级阶段，市民社会在我国还未真正建立起来，社会自我管理社会的新生事务的能力有限，公众多样化的需求当下还很难满足。因此，在我国现实的条件下，推行公共服务的市场化、社会化这一客观趋势，成为政府公共服务能力生长的内生变量。

由此可以看出，地方政府公共服务能力生长的根源在于其供给的公共服务本身。政府在公共服务满足公民广泛的社会需求方面发挥重大作用的同时，由于自身存在着的服务数量不足、质量不高、服务的分配不均、服务的投入不足、服务的市场化、社会化的滞后等服务缺位的问题，客观上制约了政府能力的生长和发挥。因此，我们应从服务的体制、机制上来正确认识地方政府能力生长的客观条件。

三、利益幂求：拉动地方政府公共服务能力生长的主体动因

马克思指出“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。利益是个人和组织活动的根本动因，而需要又是利益形成的根本前提。马克思在提到人的需要时指出：人的需要是与生俱来的人的“内在规定性”。人之所以为人，就表现为人具有众多需要这一内在必然性上。需要是人的生命活动的表现，是人的本质的基本规定。政府组织及其成员对自我利益的追求也是合理的，实际上没有利益支撑的政治行为是难以持久的、稳定的、理性的。在公共选择学派看来，政府也是一利益主体，政府追求自身利益的行为被称为“内在效应”，或“内部性”(intemal记es)，它是指“公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利”t；，‘邮，。在当前以地方分权代替中央集权，通过地区竞争培育市场主体的情况下，地方政府已成为地方利益的代言人和实现地方利益的主体，维护地方利益成了地方政府行为的主要动机。

“利益是社会化的需要，是人们通过一定的社会关系表现出来的需要。利益在本质上属于社会关系范畴。社会主体维持自身的生存和发展，只有通过对社会劳动产品的占有和享有才能实现。社会主体与社会劳动产品的这种对立统一关系就是利益”N J《邮，。这一观点深刻地揭示了利益的实质——需要主体为了满足自身的需要而与需要对象存在的一种对立统一关系。诚如黑格尔所说，利益只有在有对立的地方才存在。当需要能够畅通无阻地予以实现时，需要并不能转化成利益，只有当需要与需要对象之间存在矛盾时，需要才转化成利益。“成为利益的．通常只是引起人的最强烈的情绪和感情(爱好、满意、激动等等)的需要的满足，或需要的满足是不充分的，并因此唤起他的持久的注意和他对充分满足这种需要的追求”c5K邮，。

随着我国推进全面建设小康社会的发展进程的加快，在人们的基本生存需要已经满足后，社会公共需要当然也成为突出的需要。人们的消费观念、消费方式和消费内容发生了巨大的变化，消费支出呈现不断向享受型、发展型和服务型消费升级的趋势，对公共服务的消费已成为最主要的消费。这一发展进程从根本上改变了地方政府之间竞争的规则与环境，迫使地方政府将竞争的重点从产品竞争转向综合环境竞争，其实质即是政府公共服务质量与公共服务水平的竞争。由此可见，如何更好地提供地方层次的公共服务，关系到一个地方能否在新一轮的竞争浪潮中占据有利的地位、关系到地方利益的实现与否。

80年代以来，随着经济体制市场化的进程，我国的地方政府在公共服务中扮演着愈来愈重要的角色，这归结于财政体制改革后地方政府经济实力的增长。可以说，财力的增

强赋予了地方政府公共服务能力生长的动力和客观条件。一方面，财力的增强使地方政府成为一个具有独立利益目标的组织，具有强烈的追求本地利益实现的动力以及响应社会公共需求，提升公共服务能力的动机；另一方面，通过财政体制改革，中央政府赋予地方政府更多的资源配置权，获得了地方利益最大化的手段。因而，地方政府在向市场经济转型的过程中，都存在积极地追求提升自身的公共服务能力，满足不断增长的社会公共需求，积极地谋求地区竞争的优势，从而最大限度地实现地方利益的冲动。

综上所述，地方政府公共服务能力作为地方政府提供公共产品和服务的功能，其生长的动因是地方政府作为公共服务能力主体的一种客观需要或潜在利益。地方政府公共服务能力的生长，其根据在于以社会变迁、服务缺位、利益需求为核心的内外诸动力因素的相互作用、相互影响。地方政府公共服务能力在内外因素作用下不断生长、优化、提升，呈现出一定的规律性和可预测性。这使得我们能在对其科学分析和把握的基础上，进行适应能力生长需要的体制改革，找到契合点、着力点。为我们科学地理解和推进当前服务型政府建设，真正实现政府的转型坚定认识基础，为政府管理体制改革指明奋斗路向。

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