乡村治理

乡村治理乡村的去政治化及其后果（一）2012-02-05摘要：在传统时期，乡村具有相对自主的政治空间，从而可以阻止乡村内部边缘人群搭便车行为。

随着国家权力向基层的全面渗入，乡村自主政治空间逐步消失，乡村社会由分配责任与义务的政治向分配权利的政治转变，之前被乡村主导力量所压制的边缘力量崛起。

在乡村去政治背景下，不受约束边缘力量的崛起，对当前乡村治理构成重大挑战。

关键词：乡村治理乡村政治钉子户上访国家与社会所谓政治，就是为利益再分配而进行的协商、博弈与妥协，政治中，既有讨价还价也有强制。

政治是通过斗争的形式展开的，是一部分人强制另外一部分人的过程，是形成利益再分配格局的手段。

乡村政治则是指在乡村社会中存在的利益再分配斗争。

乡村政治可以包括两个相当不同的层次，一是在乡村展开的国家政治，二是乡村社会内部展开的政治。

前者是指乡村社会作为国家的一个部分，其政治制度及政治实践是受国家政治制度制约及按国家政治制度要求展开的，乡村治理是国家政治的组成部分。

后者则是指乡村社会内部为达成利益再分配而进行的斗争与妥协，是乡村社会各方面力量平衡的结果。

这两个层次的乡村政治存在密切关联，即前者决定和制约后者，后者只有在前者提供的制度条件下才有运作的空间。

同时，又正是后者实践效果决定前者的持续与完善。

本文乡村政治主要指在乡村社会内部展开的政治，即第二个层面意义上的乡村政治。

本文将分四节讨论乡村去政治化及其后果。

第一节是一个概述性的回顾；第二节讨论取消农业税后国家在乡村制度安排上的去政治化；第三节讨论去政治化的后果；第四节是一个简单的小结。

一、从乡村政治到乡村去政治存在乡村政治的两大原因分别是乡村与国家的关系及乡村社会内部的秩序。

乡村与国家的关系是农民与国家关系的一个部分，具体地说，在国家与农民的关系中，一方面，国家为农民提供制度和秩序，一方面，农民要为国家提供赋税。

这是一种交换关系，更是一种强制。

离开赋税，国家无法运转，没有国家，高度的中华文明也不可能延续，农民就只能生活在原始秩序之中。

国家与农民之间的关系有时表现为国家与乡村社会之间的关系，即当国家无力面对每户农民时，国家可以通过具有相对自主性和独立性的乡村社会来与每一户的农民打交道。

在某些时候，国家为了降低与农民打交道的成本，有意推动乡村社会建设，如宋明以来的宗族发展即与国家倡导有关[1]。

若国家力量强大，国家则可能通过编户齐民直接控制社会，这个时候乡村社会势微，例如秦汉。

当国家将乡村社会作为一个具有一定主体性、自主性和独立性的实体，且国家通过乡村社会与农民打交道时，乡村社会内部就有了政治，就有了如何组织起来完成国家任务的协商与斗争。

乡村社会中的各色人等都会出来表演。

不同阶层（这与经济制度有关系）不同处境的人们都会在既有国家制度安排下面，跳出来在乡村政治舞台上一显身手，其中既有惊心动魄的“故事”（如起义、骚乱、自焚等）、又有细小却可能持之以恒从而最终显出力度的日常抗争[2]，这些斗争最终形成一个相对均势的格局并使乡村政治稳定下来。

乡村政治得以发生的另外一个原因是乡村社会内部的秩序要求。

尤其是在传统社会，国家无力为乡村社会提供健全的公共品供给，乡村社会作为一个地域共同体，不仅具有物质性公共品的需求，如道路、灌溉和治安方面的要求，而且有非物质性公共品需求，如地方宗教（在不确定性中寻求确定性，是维护地方秩序的关键变量之一），道德礼俗，休闲娱乐等等。

乡村社会内部如何提供基本的公共品，如何筹资筹劳，如何决策监督，如何具体落实，都是有政治的，既有讨价还价，又有强制压迫。

如果一个社会内部不存在自主供给公共品的问题，或所有公共品都通过外部供给，这个社会就不需要通过内部政治来达成秩序。

相对于当前的农村社区，城市社区的绝大多数公共品都是由超出社区的国家供给，还有一部分市场化了，因此，城市社区更加不需要社区政治。

以上两大原因所促成的乡村政治并不一定是公正的，却必须是有秩序的，即乡村政治可以解决内部基本公共品的供给及可以为国家提供税赋资源。

如果将国家看作公共品的话，则正是在稳定的国家制度安排下面，乡村社会内部通过政治协商和政治斗争，达成了一个分摊公共品建设成本的政治结构，这样一个政治结构又会反作用于其他方面，并成为乡村社会本身的决定性力量。

当然，国家制度安排、乡村政治结构、乡村社会都不是凭空产生，而是与一定的生产力水平和一定生产关系紧密联系在一起并受后者决定性制约的。

以下我们简略回顾一下乡村政治的历史。

这种回顾是理想型意义上的，是为后述分析提供参照的。

我们可以大体分为四个阶段，一是笼统的传统时期，二是人民公社时期，三是分田到户以后，四是取消农业税以来。

本节主要讨论前三个阶段，第四个阶段放在下一节讨论。

1、传统时期的乡村政治。

新中国建国前，传统的中国政治中，因为国家力量的薄弱（传统型国家），国家往往无力介入到地方事务的具体处理之中，大量地方事务由乡村社会内部解决。

因此有所谓“皇权不下县”之说。

皇权不下县，县以下的乡村社会是如何组织起来的？宋明以来，乡村社会的主要组织方式是宗族，通过宗族的发育，乡村社会内部形成了一套维持内部秩序和为国家提供基本赋税的制度安排。

相对来说，最近一千年来，南方农村战乱较少，社会比较稳定，宗族发育更为健全，聚族而居十分普遍，因此，南方地区宗族成为乡村社会中的主要支配力量。

北方农村因为战乱较多，村庄往往多姓杂居，即使如此，北方村庄以不同姓氏为基础组织起来的首事会，其基础仍然是以血缘关系为基础的家族认同。

从国家与农民关系上讲，国家要从农民那里获得税赋与劳役，必须掌握一个地域的田亩与劳力情况。

在传统社会中，尤其是明清两代，用于收取税赋的里甲制和用于维持社会治安的保甲制，是两套并不相同的制度体系。

国家要通过里甲制度和鱼粼册制度来掌握地方的人口与田亩，从而可以据实收税。

但是，农村人口与土地权属关系总在不断变动，使得国家几乎无力针对每一农户来收取税赋，因为国家实际上很难直接将税赋任务具体到户，即使具体到户，国家也难以征收。

国家甚至很难掌握地方真实的人口与田亩实况。

若国家采用包税制，由乡村社会内部来达成税赋的分摊，国家征税成本就会大大下降。

无论是国家通过代理人征税，还是通过包税制，在传统时期，乡村社会内部都是参与国家税赋分摊过程的，而只要地方社会参与税赋分摊，地方社会就必然要有政治，要有斗争，要有强迫与强制，有时候，地方社会中的强势群体（地主豪绅）就可能通过向弱势群体转嫁负担，而在地方上形成强者愈强弱者愈弱，并最终使得整个社会断裂为地主豪强阶级与贫苦农民阶级的两分，这两个阶级终于有一天水火不容而暴发农民起义时，这个时代的乡村政治就与这个时代一起终结，新一轮（主要是在新的相对平均的土地占有关系基础上的）乡村政治在新朝代的开展中再次展开。

这种展开可能形成一个新的轮回。

从乡村社会公共品供给方面讲，乡村社会必须既要有能力作出关于公共品供给的决策，又要有落实决策的能力，其中关键一点是阻止搭便车行为，尤其要有能力对付钉子户。

对付钉子户的办法有二，一是采取强制措施压迫钉子户就范，二是采取边缘化策略使钉子户付出荣誉和社会代价，从而使其他农户不敢于跟随钉子户搭便车。

这尤其表现在宗族社会中各种软硬规范所可起到的作用上面，硬的如族规家法，软的如血缘认同。

在国家不能为乡村社会提供基本公共品的情况下，国家允许乡村社会具有一定的执法独立性（比如宗族内部可以使用肉刑），毛主席所讲传统社会“皇权、神权、族权、夫权”四权中，除皇权外，族权、神权和夫权都是地方具有一定自主性的权力。

国家并未垄断所有的合法暴力。

在传统时期，无论从国家与乡村社会关系还是从乡村社会内部公共品供给方面，乡村社会都是一个具有政治空间的地域，乡村内部，因为经济基础的差异、社会力量的差异，乡村政治并不一定是公平、公正的，更非现代意义上的民主，其中往往存在着压迫与反抗，甚至有时是残酷的压迫与激烈的反抗，这种压迫与反抗导致乡村社会严重的内部冲突甚至于乡村社会的解体。

但就一般情况而言，乡村政治在约束搭便车行为，分摊责任与义务，维护乡村社会基本秩序，从而维持社会的基本稳定与传统国家的统治方面，作用甚巨。

这其中，受到儒家教育的士绅在乡村政治内部及勾通乡村社会与国家关系方面都具有极为重要的作用。

士绅、地主、小农、边缘人群、宗族力量等等各方人物与力量在乡村政治中都发挥着关键作用。

2、人民公社时期的政治。

人民公社是十分特殊的制度安排，一方面，国家要借人民公社体制来从农村抽取用于工业化的原始资本积累（而不仅仅是国家建设），一方面又要借人民公社体制来实现对农村社会包括农民自身的改造，这就使得人民公社被赋予了巨大的使命。

人民公社制度完全不同于传统的乡村社会组织结构，“三级所有、队为基础”，是一个政社合一、共同生产、共同分配的基层建制。

人民公社制度由国家设置，公社统一核算，国家权力直接介入到生产和分配领域。

人民公社作为国家强力改变农村社会同时又为工业化提取资源的制度设置，其最重要的经济制度是“工分制”，最重要的政治制度是以阶级斗争为基础的各种运动。

阶级斗争的核心并非要斗争地主富农等“死老虎”，而是要斗争破坏集体行动的钉子户及可能借权力谋取私利的“当权派”。

持续的运动在一定程度上克服了大集体容易出现的消极怠工和权力腐败，从而使人民公社制度完成了看起来几乎是不可能完成的既为工业化提供原始资本积累，又为农村社会提供生产生活公共品的任务——尤其是水利建设的成就令人感叹！此外，人民公社在教育、医疗和文化建设方面均取得了巨大成就。

政治运动的核心并不是国家权力自上而下地发动，而是调动了农村社会内部的积极性。

农村社会存在阶级，虽然人民公社已经在经济制度上消灭了阶级，但国家认为阶级意识仍然存在，干部可能借权力腐败，少数人劳动不积极是受到了资产阶级思想的腐蚀，及破坏集体行动的消极分子可能被群众评为坏人。

总之，政治运动是通过乡村社会内部来展开的，在一定时期相对有效克服了大集体容易出现的消极怠工，比较有效地满足了中国现代化和工业化的时代要求。

人民公社时期的政治也有一些微妙的地方。

比如笔者2010年元旦在广东番禺调研的一个有趣的例子：绿村村民梁汉今年66岁，当过几年小学老师，后因子女太多，家庭实在困难，又回家务农。

1972年，梁汉在自留地种了100多棵辣椒，收成不错，便拿到广州卖给外贸出口公司，赚了点钱。

这事让驻村工作组的人知道了，工作组组长说梁汉长途贩卖属投机倒把，要梁汉写检讨，并要批斗梁汉。

梁汉不服，质问工作组究竟是代表谁，若是代表县委县政府，县委总是要让人民生活好吧，我将辣椒卖给出口公司，难道出口公司不是人民政府办的？你要批斗我，我就让我的三个孩子站在旁边，我还要去告你们。

强势的梁汉镇住了工作组组长，批斗之事不了了之。

梁汉之所以敢于强势，有两个原因，一是他的出身贫农，可谓根正苗红，二是家庭子女多，的确困难。