杨国民：规范性文件制定工作中存在的问题与对策
浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策
浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策加强对规范性文件的审核备案管理，对于规范政府和部门的行政执法行为，具有十分重要的意义。
为此，结合工作实践，就当前规范性文件审核备案管理工作中存在的一些问题及对策谈一些个人看法。
一、存在问题（一）规范性文件界定不清，多备漏备现象普遍规范性文件广义上讲是各级行政机关用以指导人们社会活动的行为规范和进行管理经济、社会事务的主要手段，是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。
因此从概念上理解应当是只要对管理相对人产生影响和要求的均应属规范性文件。
但在实际工作中，作为政府和行政机关，本身就是管理社会公共事务的部门，在日常的工作中，除了个别只涉及内部管理，纯内部事务的活动外，都不可避免地与外界管理对象产生联系，因此，在文件的制定中也均会涉及相对人的权利和义务，比如年初制定的工作要点、工作计划、工作安排中的职责划分和有关执法工作的纪检监察类文件等从严格意义上说对于管理对象均有直接或间接的影响，应当属于规范性文件，但在其文件内容上规范性特征不明显，发放范围有限，只是做为单位或系统内部的文件要求进行学习、贯彻和落实，并没有面向全社会发布，该类文件是否按照规范性文件进行报备，没有明确的要求，仅从备案审核人的个人理解进行文件管理，多备漏备现象不可避免。
（二）文件制定主观随意性大，存在违法现象部分行政机关的领导及其工作人员习惯于用行政手段开展工作、处理问题，法制意识淡薄，迫于工作压力，在制定规范性文件时，追求规范性文件的“力度”，提高行政管理的“效率”，违法设定了许多条款和内容。
还有一些过分追求开拓创新，对于一些管理新方法新举措缺少论证，或是仅仅根据上级领导的讲话、批示，不经调查研究，不走法定程序，草草出台文件，导致文件出现违法内容。
与法律法规内容相抵触，影响文件和法律法规的执行力，行政诉讼和行政复议败诉，不仅严重影响规范性文件的严肃性和权威性，还直接影响政府和行政机关的公信力。
规范性文件相关问题分析
该案引发的思考：
一、福州市政府、市委为什么会出台明显与
法律相冲突的“红头文件”？
1、受思维模式的影响。
政治思维的重心在于利与弊的衡量； 人治思维的重心在于强调权力的享有者和使用者的最 高权威性而否认法律的最高权威性；
法治思维的重心在于合法与违法的分析。
该案引发的思考：
务的直接依据，行政规范性文件对行政相对人的活动 产生了直接的影响。因此要做到依法行政，就必须保 证我们赖以作出行政行为的依据规范性文件是合法有 效的。
该案引发的思考：
2、防范行政风险。
新修订的行政诉讼法，把规范性文件也纳入了审查范
围，也就是说规范性文件的监督从过去的立法、行政
机关的监督扩大到司法机关的监督，这对规范性文件 质量提出了更高的要求。
2、在政策出台过程中未进行合法性审查。
法制机构进行合法性审查，主要包括以下方
面：
是否属于规范性文件； 是否有制定的必要性、可行性和可操作性； 是否与法律、法规、规章相抵触； 是否符合相应的起草和调研程序。
该案引发的思考：
二、遵守规范性文件制定程序有何重大意义？
1、维护法制统一，促进依法行政。
规范性文件是行政机关行使行政权力、管理社会事
二、规范性文件制定中的常见问题
实体方面
3、部门利益最大化。
例子：《 × ×部门关于支持高校加快发展的意见》：“高校
在核定的编制内，根据专业及岗位特点，自行组织公开招聘教 师、科研及辅助岗位、辅导员等人员”。
二、规范性文件制定中的常见问题
实体方面
4、限制公民、法人和其他组织的合法权利、
行政规范性文件合法性审核的实践困境及对策
行政规范性文件合法性审核的实践困境及对策行政规范性文件是行政机关依法制定的具有约束力的规范性文件，对行政行为具有强制力和引导作用。
由于其直接影响公民和法人的权益，其合法性审核是至关重要的。
1. 缺乏明确的标准和程序。
目前我国行政规范性文件合法性审核的标准和程序并不明确，常常存在主观性和随意性。
这导致审核结果的不一致和不稳定，降低了法律的确定性和可预测性。
2. 缺乏独立性和公正性。
行政机关往往由于自身利益关系或政治因素的干扰而不能独立、公正地进行合法性审核。
这导致审核结果的公信力不足，容易引发社会质疑和纠纷。
3. 审核工作的过于繁琐和耗时。
行政规范性文件数量众多，而审核人员有限，造成审核工作的过于繁琐和耗时。
这不仅增加了行政机关的负担，也延长了行政行为的时效，不利于履行政府职能和公众利益的实现。
针对以上困境，可以采取以下对策：2. 提升审核机构的独立性和公正性。
确保审核机构的人员具备专业素质和道德观念，遵守法律原则和职业道德，不受政治因素和利益关系的影响。
可以加强对审核机构的监督和评估，提高其独立性和公正性。
3. 制定审核工作的简化程序和规范化要求。
通过制定审核工作的简化程序和规范化要求，减少审核工作的繁琐性和耗时性。
可以通过建立电子审核系统、优化审核流程等方式简化审核工作，提高工作效率。
4. 加强对审核结果的监督和评估。
建立健全的审核结果监督和评估机制，确保审核结果的公信力和可信度。
可以通过公开审核结果、接受社会监督、建立申诉渠道等方式加强对审核结果的监督和评估。
行政规范性文件合法性审核的实践困境主要包括缺乏明确的标准和程序、缺乏独立性和公正性、审核工作的繁琐和耗时等问题。
针对这些困境，需要确定明确的审核标准和程序、提升审核机构的独立性和公正性、简化审核工作的程序和要求、加强对审核结果的监督和评估等对策，以保障行政规范性文件合法性审核工作的科学性、公正性和高效性。
杨国民：规范性文件制定工作中存在的问题与对策
杨国民：规范性文件制定工作中存在的问题与对策规范性文件，又称“红头文件”，是各级行政机关指导人们社会活动的行为规范。
制定规范性文件已成为各级政府和部门管理经济、社会事务的主要手段之一。
但是，在规范性文件制定工作中还存在一些问题。
这些问题的存在，一定程度上“蚕食”行政机关应有的公信力，阻碍了依法行政工作的进程。
本文试图通过分析，提一些肤浅的看法。
一规范性文件在制定中暴露出一些问题和不足，突出表现为：(一) 认识上的差异性。
规范性文件的制定受人治思想影响很大，缺乏对公众负责的精神。
但是一些行政机关特别是行政机关负责人人治思想大于法治思想，常常置法律法规于不顾，惯于用红头文件行使行政管理权。
曾有“黑头（法律、法规、规章）不如红头（红头文件），红头不如笔头（领导批条），笔头不如口头（领导口头交办事情）”的说法。
其深层次的原因是，制定文件的出发点不是处于对公民、法人和其他组织负责的态度，行政相对人参与很少或者干脆没有参与，导致很多文件脱离了社会生活的实际需要。
（二）内容上的随意性。
主要表现在：一是内容笼统空泛，缺乏可操作性；号召性的东西多，解决实际问题的东西少；无关紧要的问题不惜笔墨、详尽阐述，敏感问题则避实就虚、回避矛盾。
二是照抄照转，缺少特色。
有的行政机关大段地抄录法律法规和上级部门的规范性文件，有的则将外地的规范性文件原封不动地“拿”过来，没有细化法律法规和规章，没有结合实际，缺乏地方特色。
三是随意扩大部门的权限，大搞“纵向越权”、“横向越权”，甚至一些政府机关将“红头文件”作为“政府权力部门化、部门权力利益化”的“通行证”，擅自设定和扩大行政职权范围，其代价是践踏了公平与公正原则，造成政出多门、相互矛盾、文件“打架”等现象。
（三）程序上的混乱性。
由于没有完整和统一的规定，规范性文件制定工作陷入了无章可循的境地。
虽然有一些行政机关制定了本单位的公文处理办法或者内部操作规范，但是由于起草人员的程序意识淡薄，没有遵循这些内部操作规范，在实际工作中，制定规范性文件的程序陷入混乱状态。
行政规范性文件的现实问题与路径探索
行政规范性文件的现实问题与路径探索摘要：行政规范性文件在我国目前的行政管理中占据着举足轻重的地位，是行政机关做出行政行为的主要依据之一，但人民法院在对行政行为进行合法性审查时，却不以行政规范性文件为依据。
由于对行政规范性文件缺乏有效的监督，导致行政规范性文件存在违反上位法规定，缺乏统一的制定标准，法律地位模糊不清等问题。
以对行政法治呼吁和追求，必须加强对行政规范性文件监督。
主要通过事前法律保留，事中注重程序加大信息公开、鼓励公众参与，事后附带审查等路径，来保障行政机关依照法定职权和法定程序制定行政规范性文件，避免公民、法人和其他组织的合法权益受到行政权的不法侵害。
关键词：行政规范性文件；行政法治；法律保留；公众参与；附带审查一、行政规范性文件的现实问题（一）违反上位法的规定根据宪法以及地方组织法的规定，从国务院到乡镇人民政府，从国务院组成部门到县级人民政府组成部门都有权制定行政规范性文件，制定主体较为广泛。
各个地方、各个部门因受到部门利益和地方利益驱动，经常站在各自的立场制定行政规范性文件，颁布的行政规范性文件往往与上位法相冲突，违反上位法。
事实上，在《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中也提到了上述问题：“完善中国特色社会主义法律体系，防止地方保护和部门利益法制化”。
可见这一问题已然十分严重，必须及时遏制，以保护公民、法人和其他组织的合法权利。
行政规范性文件与上位法相冲突的实际情况也时有发生，如金华市人民政府办公室颁布的《转发市财政局市物价局市建设局市规划局关于完善市区城市基础设施配套费征收管理有关事项的通知》金政办发[2015] 40号文件。
在该文件第十三部分第（一）项中规定“建设单位和个人应按规定缴纳城市基础设施配套费。
未按规定缴纳城市基础设施配套费的，规划部门不得发放《建设工程规划许可证》、《乡村建设许可证》，建设部门不得办理建筑工程施工许可等相关手续。
”依据《城乡规划法》第四十条、第四十一条，其并未规定取得《建设工程规划许可证》、《乡村建设许可证》要以缴纳城市基础设施配套费为前提。
行政规范性文件合法性审核的实践困境及对策
行政规范性文件合法性审核的实践困境及对策行政规范性文件是政府部门制定的具有规范性、强制力和可执行性的文件，对维护社会秩序、促进经济发展和保障人民福祉具有重要作用。
而行政规范性文件合法性审核则是对行政规范性文件是否符合法律法规、符合国家政策和行政程序是否合法进行审核的过程。
然而，在实践中行政规范性文件合法性审核存在诸多困境，本文将结合实际情况探讨这些困境并提出相应的对策。
一、审查标准不统一困境行政规范性文件的合法性审核需要依据法律法规以及国家政策来进行判断。
然而，不同的法律法规、政策文件对行政规范性文件合法性的要求并不完全一致，因此在审核标准上出现了差异。
这给行政规范性文件的审核工作带来了困难。
对策：建立规范统一的审核标准。
政府有关部门应该制定统一的标准和程序，明确行政规范性文件的审核程序、范围和标准，以确保审核工作的公正性和客观性。
二、审查程序不完善困境行政规范性文件的审查程序的不完善也给合法性审核带来了很大的困扰。
例如，一些单位在制定行政规范性文件时缺乏程序性、公开性，导致审核人员往往无法对文件的合法性进行全面细致的审查。
三、主体权力与合法性的矛盾困境在行政规范性文件审核过程中，主体权力和合法性之间往往存在矛盾。
尽管政府拥有决策权和行政执行权，但是过程并不总是合法的，因此造成审核人员在审核过程中难以妥善处理这种矛盾，尤其是在行政规范性文件的执行阶段。
对策：加强行政人员素质的培养和提高，让他们了解并遵守行政法规和程序，减少违法行为。
政府有关部门应该监管行政执行的过程，对行政过程中的权力行使加以规范。
四、法律制度不健全困境现阶段，国内的法律制度还没有全面的、完善的法律机制来约束行政规范性文件的制定和执行，这就给行政规范性文件的合法性审核带来了诸多困难。
对策：加强法律机制的建设和完善。
政府部门应该加紧完善法律管理体系，加强各级法院和其他执法机关的协同作用，在法律机制的制订和执行中加强监督、规范和引导。
完善规范性文件监督机制思考建议
完善规范性文件监督机制思考建议在现代社会中，规范性文件具有非常重要的作用，可以指导和规范各个领域的行为，维护社会和谐稳定。
然而，由于规范性文件本身存在的局限性和监督机制不完善，导致一些违规行为频繁发生。
因此，建立完善的规范性文件监督机制，已成为近年来不可忽视的问题。
本文就此问题提出一些思路和建议。
一、加强对规范性文件的制定和审查规范性文件的制定和审查需要经过专业性较强的法律人士和相关部门的审核和审批，否则会导致文件的不严谨和法律效力的不确信。
同时，为了保证规范性文件具有指引作用，还需要在制定过程中充分考虑各方利益和反复审查，确保适用性和可操作性。
因此，需要加强对规范性文件的制定和审查，使得文件的质量和权威性得到保障。
二、加大对规范性文件的宣传和普及力度规范性文件一旦制定，需要通过各种宣传渠道传达到各个领域的从业人员、单位和群众中去。
特别是对于重要的、有关公共安全和社会稳定的规范性文件，更需要加大宣传和普及力度，让广大民众能够深入了解和掌握文件的要求和内容，减少违规行为的发生。
三、加强对违规行为的惩罚和预防机制规范性文件存在的一个重要目的是为了引导各个领域的行为，因此对于违反规范性文件的行为需要有相应的惩罚和预防机制，以规范各种行业和领域的行为。
这需要各级政府加强对规范性文件的监管力度，对各类违规行为要严格追责，并对违规行为的相关人员进行惩处，形成对违规行为的震慑和警示，遏制违规行为的蔓延。
四、完善监督机制与机构规范性文件监督机制需要不断完善，包括监督方式和监督机构。
监督机制应该从源头开始，为了确保规范性文档的质量，实施多层次审查和验证，并且对规范性文件的实施情况进行监控和评估，以及对执行的情况进行跟进和及时调整。
监管机构应该成立监管组织，负责规范性文件的监督、评估、审查、制定和完善，同时要依法明确监管机构的职权、运行机制和财政来源，确保监管工作的有效实施。
五、加强行业自律管理与监督在加强对规范性文件监督工作的同时，各领域应加强行业自律管理和监督机制，设置相应的管理和监督部门，制定行业规范和标准，调整行业生产、服务和经营行为。
规范性文件立法审查制度的实践反思与规则修正
规范性文件立法审查制度的实践反思与规则修正一、引言规范性文件立法审查制度是一种重要的法律监督机制，其目的是确保规范性文件的合法性、合理性和有效性，保障公民的合法权益和社会的稳定发展。
本文将对规范性文件立法审查制度的实践进行反思，并提出相应的规则修正建议。
二、规范性文件立法审查制度的实践反思1. 实践中存在的问题1.1 缺乏明确的审查标准：现行的规范性文件立法审查制度缺乏明确的审查标准，导致审查结果的主观性较强，审查工作缺乏统一性和规范性。
1.2 审查程序繁琐复杂：审查程序繁琐复杂，耗费时间和人力资源，影响了规范性文件的及时出台和实施，不利于法治建设的推进。
1.3 审查结果的执行力不足：审查结果缺乏强制执行力，一些违法违规的规范性文件得不到及时纠正，影响了法律的权威性和社会的公信力。
2. 实践中的启示与经验2.1 建立明确的审查标准：应该建立统一的审查标准，明确规范性文件的合法性、合理性和有效性的要求，减少主观判断的空间，提高审查结果的客观性和公正性。
2.2 简化审查程序：应该简化审查程序，提高审查效率，减少审查环节，避免审查工作的重复和冗余，提高规范性文件的及时出台和实施。
2.3 加强执行力度：审查结果应该具有强制执行力，对于违法违规的规范性文件要及时纠正，保障法律的权威性和社会的公信力。
三、规则修正建议1. 建立统一的审查标准：制定明确的审查标准，包括合法性、合理性和有效性等方面的要求，明确审查的标准和要求，减少主观判断的空间，提高审查结果的客观性和公正性。
2. 简化审查程序：简化审查程序，减少审查环节，避免审查工作的重复和冗余，提高审查效率，确保规范性文件的及时出台和实施。
3. 加强执行力度：审查结果应该具有强制执行力，对于违法违规的规范性文件要及时纠正，保障法律的权威性和社会的公信力。
可以通过法律手段明确规定违法违规规范性文件的处理措施，并加大对违法违规行为的追责力度。
4. 加强监督机制：建立健全规范性文件立法审查制度的监督机制，加强对审查工作的监督和评估，及时发现和纠正问题，提高审查工作的质量和效果。
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杨国民：规范性文件制定工作中存在的问题与对策
规范性文件，又称“红头文件”，是各级行政机关指导人们社会活动的行为规范。
制定规范性文件已成为各级政府和部门管理经济、社会事务的主要手段之一。
但是，在规范性文件制定工作中还存在一些问题。
这些问题的存在，一定程度上“蚕食”行政机关应有的公信力，阻碍了依法行政工作的进程。
本文试图通过分析，提一些肤浅的看法。
一
规范性文件在制定中暴露出一些问题和不足，突出表现为：(一) 认识上的差异性。
规范性文件的制定受人治思想影响很大，缺乏对公众负责的精神。
但是一些行政机关特别是行政机关负责人人治思想大于法治思想，常常置法律法规于不顾，惯于用红头文件行使行政管理权。
曾有“黑头（法律、法规、规章）不如红头（红头文件），红头不如笔头（领导批条），笔头不如口头（领导口头交办事情）”的说法。
其深层次的原因是，制定文件的出发点不是处于对公民、法人和
其他组织负责的态度，行政相对人参与很少或者干脆没有参与，导致很多文件脱离了社会生活的实际需要。
（二）内容上的随意性。
主要表现在：一是内容笼统空泛，缺乏可操作性；号召性的东西多，解决实际问题的东西少；无关紧要的问题不惜笔墨、详尽阐述，敏感问题则避实就虚、回避矛盾。
二是照抄照转，缺少特色。
有的行政机关大段地抄录法律法规和上级部门的规范性文件，有的则将外地的规范性文件原封不动地“拿”过来，没有细化法律法规和规章，没有结合实际，缺乏地方特色。
三是随意扩大部门的权限，大搞“纵向越权”、“横向越权”，甚至一些政府机关将“红头文件”作为“政府权力部门化、部门权力利益化”的“通行证”，擅自设定和扩大行政职权范围，其代价是践踏了公平与公正原则，造成政出多门、相互矛盾、文件“打架”等现象。
（三）程序上的混乱性。
由于没有完整和统一的规定，规范性文件制定工作陷入了无章可循的境地。
虽然有一些行政机关制定了本单位的公文处理办法或者内部操作规范，但是由于起草人员的程序意识淡薄，没有遵循这些内部操作规范，在实际工作中，制定规范性文件的程序陷入混乱状态。
有的缺乏制定规范性文件的规划和计划；有的机关甚至根据某领导的一句话、一个批示、一次大会发言，便“炮制”一个规范性文件，等等。
像这样制定程序有瑕疵的规范性文件，缺乏科学性，质量不高，生命力短，有的出台不久就被多次修改
甚至惨遭“夭折”。
（四）形式上的不规范性。
主要表现为：一是标题不规范。
规范性文件的标题一般包括发文机关或者行政区域、事由和文书种类三个要素，但不少规范性文件的标题要素不全。
有的规范性文件冠以“条例”字样，明显违反了《国家行政机关公文处理办法》和《行政法规制定程序条例》的规定。
二是依据不规范。
有些规范性文件制定的依据，不是现行的法律、法规、规章和上级机关的文件，而是行政机关自已曾制发的“X号文件”或“外地经验”，致使这些文件缺乏法律依据。
三是结构不规范。
规范性文件结构一般由章、条、款组成，这种条文式结构不同于一般的公文结构。
但有些规范性文件借“规范性文件”之名，行“普通公文”之实。
四是语言不规范。
有的语言表达欠规范、准确和精炼，有的表述不清、指代混乱，有的甚至出现法律常识性错误，容易造成歧义和误解。
（五）审查把关上的薄弱性。
对规范性文件的监督形式往往也是以事后监督为主，但一些行政机关没有建立和落实审查制度，制定规范性文件通常由业务部门起草后直接送领导审批后发布，没有送本单位的法制部门审查把关，规范性文件的合法性、适当性和法制的统一得不到保障，甚至造成规范性文件一出台就因违法而不予备案的尴尬局面。
其最根本的原因在于这种监督机制是行政机关主动的监督，而与规范性文件关系最紧密、最敏感的行政相对人却无权提起审查
/news/0C951F4527779AB3.html。
对规范性文件最好的监督应当是行政相对人提起的行政复议和行政诉讼。
而我国的行政诉讼制度不允许法院对规范性文件进行监督。
行政复议的规范性文件审查制度刚确立，理论和实践都有待完善。
二
为了避免规范性文件不规范带来的后果，促进政府工作的规范化和法制化，推进依法行政的进程，提出以下几点建议。
（一）把握合理性、合法性。
各行政机关必须以维护公共利益和社会秩序、保障人民群众合法权益为出发点和落脚点，摒弃部门的利益倾向和主观臆断的色彩，杜绝地方保护主义，防止利用“红头文件”进行“政策走私”，确保规范性文件的内容不与宪法、法律、法规、规章以及上级机关的文件相抵触。
同时，还要做到结构严谨、条理清楚、逻辑严密、文字简明、表达准确，既要符合《国家行政机关公文处理办法》的要求，更要符合《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的规定，使规范性文件一出台就是“尚方宝剑”而不是“烫手芋头”。
（二）体现科学性、民主性。
按照严格的程序来制定。
即：调研起草—征求意见—协调分歧—法律审查—讨论决定—签发公布—上报备案。
当然，要履行好这些程序，必须强化责任和民主意识，建立和落实规范性文件的起草制度、法制
审查制度、集体审议制度、公开发布制度等，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方意见，采纳合理的意见和建议，对于规范性文件中涉及的分歧较大的问题要及时进行沟通和协调，使制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道。
（三）注重可行性、实用性。
要正确处理好国家利益和部门利益之间的关系，处理好政府与企业、中介组织、行业协会的关系，处理好管理与服务的关系，制定出有助于本地区或本行业的发展的规范性文件。
当前，要围绕规范市场秩序、加强信用建设、环境保护等，制定有特色、操作性强的规范性文件，进一步加快政府职能转变，促进经济建设和社会的协调发展。
（四）保证公开性、规范性。
切实解决备案审查工作中存在的“制而不备、备而不审，审而不纠”的问题。
一方面，制定机关要充分认识到规范性文件制定和报备工作的重要性，遵守审核程序，及时报备文件，并按审查意见和要求进行纠正。
另一方面，备案审查机关要严格执行备案审查制度，不断加大审查工作力度，及时撤销和纠正违法、不当的规范性文件，严把规范性文件的“审核关”。
同时，要做好说服、解释、沟通工作，尽量让起草人员心服口服。
（五）做到经常性、时效性。
在加强备案审查的同时，还要做好规范性文件经常性的清理工作。
凡在规范性文件内容
中带有计划色彩，严重政企不分，存在地方保护主义和部门保护主义的，或越权设定收费、罚款和许可的，以及其他不符合市场经济要求或与法律、行政法规相抵触的，要区别情况，该废止的坚决废止、该修订的及时修订，避免因制定规范性文件出现的偏差，引起不必要的行政争议，确保法制和政令的统一。
（作者：甘肃省政府法制办综合调研处副处长）
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