规制理论发展综述

规制理论发展综述于立肖兴志内容提要：规制理论主要经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论三大阶段。

本文简要总结和评价了规制理论发展过程中的三大阶段，重点对规制经济理论的几个经典模型进行了分析。

关键词：规制理论公共利益理论俘虏理论规制经济理论规制（Regulation）是指政府对私人经济活动所进行的某种直接的、行政性的规定和限制。

规制理论主要关注的是为什么要进行规制，规制代表谁的利益，哪些产业易受到规制等问题。

规制理论主要经历了规制公共利益理论、规制俘虏理论、规制经济理论三大阶段1。

规制理论的发展涵盖了规制研究的许多最新成果。

一、规制公共利益理论规制公共利益理论产生的直接基础是市场失灵2。

市场经济一般会在如下领域出现失灵情况，如自然垄断、人为垄断、外部效应、信息不对称等领域。

在此情况下，政府规制便具有潜在合理性。

在自然垄断情况下，进入规制只允许一个厂商进行生产，这符合生产效率的要求，而价格规制能约束厂商制定出社会最优价格，这符合资源配置效率。

所以对自然垄断的价格和进入规制有可能获得资源配置和生产双重效率。

在外部性存在的情况下，增加对消极外部性的税收征收，补贴积极外部性，这都可能导致倾向社会偏好的资源配置状态。

总之，当市场失灵出现时，从理论上讲，规制有可能带来社会福利的提高。

如果自由市场在有效配置资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩效，则政府将规制市场以纠正这种情形。

这暗示着政府是公众利益而不是某一特定部门利益的保护者，将对任何出现市场失灵的地方进行规制。

欧文和布劳第根将规制看作是服从公共需要而提供的一种减弱市场运作风险的方式，也表达了规制体现公共利益的观点。

理查德·波斯纳（Posner，1974）将规制公共利益理论的前提条件陈述为：“一方面，自由放任的市场运行特别脆弱且运作无效率。

另一方面，政府规制根本不花费成本。

”如果公共利益理论相当正确的话，政府则应在广泛的产业范围内实施规制政策：即自然垄断和人为垄断，外部效应，信息不对称等领域。

规制公共利益理论意味着政府会对市场失灵进行规制以使市场尽可能地达到竞争性方案运作。

当成本或者需求条件发生变化、市场失灵被排除或被减少以使放松规制成为社会最优时，放松规制即会存在。

规制公共利益理论可以看作是对市场失灵实证分析的规范反应。

从理论上讲，懂得规制什么时候应该实施这是规范分析，实证分析可知市场可能会导致资源的错误配置。

按照公共1对规制理论的划分方法，有学者将其划分为规制公共利益理论、规制俘虏理论，而规制经济理论是规制俘虏理论的一种，见波斯纳（1974）。

在后面我们将分析各种理论的侧重点及相互联系。

2市场失灵的领域有很多，本文仅涉及到政府规制活动有关的领域。

比如公共产品领域就是市场失灵的一个典型表现，对此一般是由政府直接提供，不涉及到规制活动。

再比如经济的稳定性问题，一般也需政府进行调节，不过这种调节属于宏观经济管理，与微观规制是两个层面的活动。

利益理论，政府通过政策介入做出反应，以纠正市场错误。

因此，规制公共利益理论作为一种规范分析，它说明规制之所以存在是它反映了公众的需求，并纠正了市场失灵和实践中存在的不公平行为（如价格歧视或者企业因产业条件的某些改变而获取的意外利润）。

依据该理论，如果某一市场为自然垄断，公众就会要求对该产业实行规制。

自由竞争将导致过多企业从事生产或价格超过社会最优水平。

通过规制可产生净福利收益，正是潜在的福利收益产生了公众对规制的需求。

据此方式，规制公共利益理论是运用规范分析方法（规制何时应产生）而产生的实证理论（规制何时真正产生）。

维斯库兹、维纳和哈瑞顿（Viscusi ，Vernon & Harrington ，1995）对规制公共利益理论是对市场失灵的规范分析观点提出严厉的批评：首先，规制公共利益理论规范分析的假定前提即规制的发生是因为对潜在社会净福利的追求，从而使规制成为公众需要。

规制发生是通过立法行动和规制机构来完成的，规制公共利益理论则缺乏这种分析，没有说明对社会净福利的潜在追求是怎样进行的。

对规制发生的论断并没有进行实证检验，只是一种假定，认为公众可以完成规制。

第二个主要的批评，也是几十年来规制公共利益理论缺少支持者的主要原因，在于存在大量能够驳斥它的事实依据。

比如许多既非自然垄断也非外部性的产业一直存在价格与进入规制，如货车、出租车和保险业。

波斯纳（1974）指出，规制并不必然与外部经济或外部不经济的出现或与垄断市场结构相关。

进一步说，更多的情况是：厂商支持和促使院外活动来要求规制，19世纪80年代后期的铁路规制就是典型一例，地方电话和城市间通讯市场也是这样，是厂商主动要求对其市场进行规制，根本不是什么自然垄断存在和外部性问题，历史上AT&T 就支持规制，因为通过规制可减少市场上的其余竞争者。

如果市场属于自然垄断情形，仍有少数几个厂商在经营的话，竞争则可能促使价格下降到平均成本以下，因此厂商会遭受损失，规制就是至少让其中一个获得正常利润。

但是，所有厂商都支持规制是不可能的。

一个似乎合理的解释是：厂商之所以支持对他们实行规制，就是希望通过规制提供稳定的在正常利润水平之上的利润。

第三个与公共利益理论规范分析相冲突的事实（还不甚充分）在于即使对于自然垄断进行规制，实际上并不总能有效约束企业的定价行为。

乔治·施蒂格勒和克莱尔·弗瑞兰德（Stigler & Friedland ，1962）所进行的一项著名的研究——对1912~1937年期间对美国电力事业价格规制的效果研究表明：规制仅有微小的导致价格下降的效应，并不象规制公共利益理论所宣称的那样规制对价格具有较大的下降作用。

阿顿（Utton ，1986）更是用次优理论（Theory of Second Best ）从根本上批判了规制公共利益理论。

这种批判不是把公共利益理论作为规制引入的理由，而是认为努力使竞争的市场发挥作用将会使实际状况得以改进。

该理论的核心结论可表述为：在某些重要部门（如因为自然垄断或必须提供公共产品的部门）中，经济受到某些竞争方面的限制，那么零星地制定一些能够确保竞争得以运行的规制政策，可能并不一定会使资源配置达到最优，实际上这些政策会使经济背离而不是趋于竞争限制下的最优化。

图1形象地说明了该问题。

RP C 产品Y SI 3SI 2SI 1P ´ R ´ 产品X图1 零星规制政策与受限制下的最优化A BPP´为生产可能性曲线，曲线SI1，SI2，SI3为社会无差异曲线，代表社会整体的偏好。

点A为帕累托最优位置，即SI3与生产可能性曲线相切之点。

如图所示，如果经济被限制在RR´上，则A点就无法达到。

这种情况下，如果政府仍按照未经限制的最优状况制定政策，则经济状况将达到C点。

C点显然在生产可能性曲线上，同时社会无差异曲线SI1也经过该点，SI1代表着既定条件下比B点更低的社会福利水平。

虽然B点所代表的产量布局不在生产可能性曲线上，但它所处的经济状况仍要好于C点。

因而总体上讲，只要经济被限制从而无法达到最优资源配置（即A点），则努力使资源最优配置的所有剩余条件得到满足的方法就不是次优的。

在此条件下，这意味着在自然垄断中采用强制性边际成本定价规制或者大体保证与其他产业利润相同的反托拉斯政策可能无法得到最优结果，从而也使规制不能真正符合公共利益。

阿顿（1986）对规制公共利益理论还评价到，公共利益理论仅以市场失灵和福利经济学为基础，这太狭窄了。

除了纠正市场失灵之外，政府还有许多别的微观经济目标，在许多市场中政府期望规制介入，可能与市场失灵关系不大。

克鲁和克林多佛尔（Crew & Kleindorfer，1986）更进一步，认为规制公共利益理论中“公共利益”术语本身就是模糊的。

通过规制诱使垄断者以完全竞争者方式行事，以实现竞争功能，这只是一个虚无缥缈的幻想。

二、规制俘虏理论对19世纪末美国规制历史特别是1887年州际商业委员会（ICC）对铁路运价规制的回顾，揭示出规制与市场失灵并不太相关。

至少到20世纪60年代，从规制的经验来看，规制是朝着有利于生产者的方向发展的，规制提高了产业内厂商的利润。

在潜在竞争产业，如货车业和出租车产业，规制允许定价高于成本且阻止进入者。

在自然垄断产业如电力事业，有事实表明规制对于价格作用甚微，因此该产业能赚取正常利润之上的利润。

规制有利于生产者得到了经验证据的支持。

这些经验观察导致规制俘虏理论的产生和发展3。

与规制公共利益理论完全相反，规制俘虏理论认为：规制的提供正适应产业对规制的需求（即立法者被规制中的产业所控制和俘获），而且规制机构也逐渐被产业所控制（即规制者被产业所俘虏）。

规制俘虏理论的基本观点是：不管规制方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘虏”，其含义是规制提高了产业利润而不是社会福利。

规制俘虏理论与规制历史极为符合，因而比规制公共利益理论更具说服力。

尽管如此，规制俘虏理论同样面临与规制公共利益理论相同的批评，如没有坚实的理论基础，原因在于规制俘虏理论并没有解释规制如何逐渐被产业所控制和俘虏的。

受规制影响的利益集团有很多，包括消费者、劳动者组织以及厂商，为何规制受厂商控制而不是受其它利益集团的影响？规制俘虏理论的最初形式并没有对此提供某种解释，它只是假设规制是偏向生产者的。

尽管有许多证据支持规制俘虏理论，但仍有一些经验规则与之相矛盾。

规制的两个特性为交叉补贴和偏向小规模生产者。

交叉补贴是指产品多样化的企业将某些商品的价格定于平3这里所指的规制俘虏理论实质上是早期的纯粹俘虏理论，即规制者和立法者被产业所俘虏和控制。

后来的施蒂格勒—佩尔兹曼—贝克尔等规制模型在波斯纳（1974）等人眼中属于规制俘虏理论，因为这几种模型都体现了规制者和立法者并不是追求公共利益最大化，而是私人利益最大化，即用“私人利益”理论来解释规制的起源和目的。

阿顿（1986）认为，施蒂格勒理论逻辑清晰且比以前的“俘虏理论”假说更突出中心，但实际上区别两者十分困难。

我们认为，规制俘虏理论具有特定含义，即对规制在现实生活中有利于生产者的一种经验陈述，实质上称不上是真正的规制理论。

尽管类似于施蒂格勒模型的分析结果对规制有利于生产者的俘虏理论提供了解释和支撑，但后者的分析方法则完全不同，施蒂格勒采用的是标准经济学分析方法分析规制行为，开创了一种新的规制理论——规制经济理论。

当然，不同划分取决于划分标准，实质上取决于研究者对特定概念的不同理解。

均成本之下，而以价格高于平均成本的其它商品的销售收入来弥补前者的亏损，这样的定价行为与利润最大化相矛盾。

因此不能说规制是偏向生产者的。

交叉补贴通常出现在下列被规制产业中：铁路、航空业、城市间通讯业。