基于公共选择理论视野的政府自利性研究

基于公共选择理论视野的政府自利性研究周建国靳亮亮内容提要政府自利性主要是指政府的不合理利益及其实现。

从公共选择理论的角度来看，政府自利性有政治学和经济学两大渊源，可以划分为政府官员自利、政府部门自利和政府整体自利三个方面。

其主要表现在公共政策失效、公共物品供应低效和政府扩张诸方面。

公共选择理论从规则变革和引入竞争的角度提出了对政府自利性矫正的有效措施。

关键词公共选择理论政府自利性公共政策传统上人们将公共性作为政府的唯一属性，认为政府产生与存在的目的是为了实现公共利益、提供公共服务和创造公共价值。

政府及其成员是人民的公仆，是以民为本的政治人、公共人。

政府通过提供与维护法律、秩序、安全、福利等公共产品来增强自身存在的合法性以实现公共利益维护的目标。

①然而，公共选择理论并不完全赞同政府存在公共属性的论断，它运用理性经济人假设将政治与经济领域的活动加以统一，认为在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”假设，追求自身利益最大化，政府公共性完全由政府自利性衍生而来。

在健全的法制状态下，自利的主体自然导向政府公共利益的实现。

广义而言，政府自利性有合理与不合理之分；狭义而言，政府自利性主要是指政府的不合理利益及其实现。

本文所论述的，仅限于狭义的政府自利性，即政府机构中存在的一些非社会公共性或非国家整体性利益，是政府对满足自身需求的社会稀缺资源的占有。

政府自利性的理论渊源与现实划分从历史的角度看，政府自利性研究主要有经济学和政治学两大渊源。

经济学对政府白利性的研究可以追溯到亚当·斯密的“经济人”假设。

亚当·斯密在其《国民财富的性质和原因的研究》一书中说道：“我们每天所需的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。

我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话，我们不说我们自己有需要，而说对他们有利。

”②经过西尼尔、帕雷托等人的完善，“经济人”假设成为一种极具解释力的理论。

其内容可以归结为三条：第一，每个人都是自利的，都追求自身利益最大化，都是理性的“经济人”；第二，人的行为都受理性指导，任何决策都会经过有意识的计算和权衡；第三，每个人对信息的掌握不仅是充分的，而且是不用支付任何成本的。

政治学对政府自利性的研究可以追溯到政治哲学中人性自私的论述。

柏拉图在晚年逐渐意识到以“哲学王”为基础的“理想国”统治可能导致内部成员为谋求私利而相互斗争，因而主张制定法律作为“哲学王”思想的有效补充，其中隐含了对人类自利性的考虑。

亚里士多德在批评柏拉图政治观点的过程中提出“人类的私心不会因为公有制的建立而随之消灭”的观点，认为“人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对于他个人多少有些相关的事物”。

文艺复兴时期意大利著名政治思想家马基雅维利将人性作为研究社会政治问题的出发点，认为人欲望无穷而能力９５　万方数据江箍笋干了２００７．４有限，为了达到自己的目标，人有时候很凶恶，有时候又很懦弱，而且不知道感恩图报，对其有利时，他们整个都隶属于他人，对其无利时，他们就将他人抛于一旁。

之后，英国著名政治思想家托马斯·霍布斯将人类本性解释为“得其一，思其二，死而后已，永无休止的权力欲”。

与霍布斯处于同一时代的荷兰政治思想家斯宾诺莎也将人类本性总结为自我保存和趋利避害：凡是对己有利的，他必然要去争取，除非是希望获得更大的好处或者是处于担心更大的祸患；凡是对己不利的，人就不会忍受，除非是为了避免更大的祸患或者希望得到更大的好处。

杰利米·边沁秉承爱尔维修的利益原则，将趋乐避苦作为人的本性，系统地提出了功利主义的理论。

“所谓功利，意即指一种外物给当事者求福避祸的那种特性”，功利就是客观事物给人们带来幸福或痛苦的特性，功利原则就是求福避祸、趋乐避苦的原则。

“当我们对任何一种行为予以赞成或者不赞成的时候，我们是看该行为是增进还是减少当事者的幸福；换句话说，就是看该行为是增进或者违反当事者的幸福为准。

”边沁将个人利益作为社会利益的基础，认为社会利益就是组成社会的所有成员的利益之和，个人利益是一切行动的出发点。

④政府官员是理性经济人，在政策制定和执行的过程中具有自身的利益取向。

自我价值的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的追求等都是其追求的目标。

政府部门的利益主要包括横向部门和纵向部门的利益。

横向上，政府机关内部不同部门之间利益有别；纵向上，上级与下级之间存在差异。

尤其是在利益结构调整巨大的变革时期，政府部门假借公共利益之名谋求团体利益的倾向就会更加明显。

政府作为整体的自利可以从韦伯的科层制中找到解释。

按照马克斯·韦伯的科层制解释，理论上具有非人格化特征的科层组织在实际中会形成政府中的独立群体，拥有自身的利益、价值和权力基础。

政府作为整体，一方面存在自我膨胀的倾向，一方面又由于自身惰性而成为阻碍创新的力量。

政府自利性的表现（一）官僚行为模式公共选择理论从自利角度对政府官员进行研究，提出了官僚行为的新模型。

这一贡献是由公共选择学派的重要人物威廉姆·尼斯坎南提出并加以完善的。

尼斯坎南从政治经济的角度出发，假设官僚系统的价值与行为既不是所谓的公共利益，也不是政治家确定的政治目标，而是官僚和官僚机构的自身利益。

他将官僚机构与其外部环境的关系作为研究重点，从官僚机构“供给”的角度切入，用成本收益的方法构筑起官僚效用最大化模型来９６说明官僚行为的模式，建立了公共选择理论关于官僚经济学的重要理论。

在这一模型中，单个的官僚及其机构被假定面临一系列可能性选择并以个人偏好为出发点在可供选择的范围内选择最偏好的行动。

尼斯坎南认为“工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度”都是官僚的目标所在。

除最后两个变量外，其他所有变量都和官僚预算成正相关关系。

工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出等目标促使其追求预算的规模，预算规模的扩大又会促使官僚继续追求预算的进一步扩大，直至寻找到与这些目标平衡的预算为止。

按照传统的理论，立法机构是唯一能够决定预算通过与否的组织，官僚机构通过争取和接受预算来实际完成公共服务的提供。

资助机构通常依靠特定的官僚机构供给特定的公共服务，而官僚机构获取资金的唯一来源只有资助机构。

这样，官僚机构和其资助者之间就形成一种“双边垄断”关系。

“官僚机构为了预算资金而承诺一系列活动以及这些活动造成的预期结果。

”资助者由于“缺乏对其他官僚机构的有价值选择”而“不想放弃由该官僚机构所供给的服务”④。

官僚作为自利经济人，在申请预算的过程中，会将自身利益考虑在内，以实现自己追求的目标。

同时，官僚对于将要提供的公共产品与服务的状况了如指掌，“比起资助组织的官员，一个官僚对官僚机构服务的要素成本和生产过程要了解得多”。

官僚可以有很多的时间了解资助者的大量信息，资助组织则没有官僚那种获取信息的动机与时间。

名义上的双边垄断在实质上由于信息的严重不对称而使官僚机构拥有压倒性的垄断权力。

如此，资助机构就只有“依赖官僚机构寻求和提出新计划，或者只能在旧项目的基础上形成更大的支出”，直到预算水平扩大到与其追求的目标构成最佳结合点为止。

（二）公共政策失效在政治社会价值的权威性分配的过程中，政府承担着执行者的角色。

其主要通过制定和实施公共政策对经济社会生活进行干预，以实现政治系统的良性运作之目的。

然而现实中，由于种种困难和障碍而使政府难以制定和执行合理的公共政策，从而导致公共政策的失效。

公共政策何以失效，资源分配何以失衡？按照公共选择理论的观点，导致公共政策失效的原因大致有以下几点：１．现实的公共政策并未寻求公共利益的目标。

诺贝尔经济学奖得主肯尼斯·阿罗在《社会选择：个性与多准则》一书中指出，对于特殊的只有三种状态的选择情形，要从个人偏好推导出社会偏好，需要满足一些条件；能够同时满足这些合理化条件的社会选择机制在现实中根本　万方数据基于公共选择理论视野的政府自利性研究不存在；试图通过找出一套规则或程序，从一定的社会状态下的个人选择推导出符合某些理性条件的社会选择一般是做不到的。

布坎南指出，在公共政策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。

２．即使现实中存在一些利益比较一致的状况，现有的决策机制及投票方式也因自身存在缺陷而难以实现理想的结果。

阿罗曾经指出，迄今为止，“没有一种投票制度能以令人满意的方式沟通个人与集体”。

丹尼斯·缪勒在《公共选择理论》一书中具体探讨了各种选择规则及其缺陷。

他从最理想的一致通过原则说起，进而指出包括一致通过原则在内的各种投票规则都存在不可避免的缺陷。

集体选择的过程实质上是通过协商讨论综合偏好各异的多样选民目标函数的过程。

为达成一致就需要时间、货币等成本的大量投入，选民越多，需要的投入就越多，议案越复杂，必要的解释也就越多。

经常的结果就是议案最佳执行期的错过或是投入的大量浪费。

同时，选民会运用策略行为进行选票交换甚至投票威胁，用对自己无关紧要而对交换方意义重大的一票换取对自己意义重大的选票。

这种投票交易对于第三方而言是一种极大的伤害，同时也有悖一致通过原则所主张的政治平等。

由此可见，“一致性规则所得到的结果，取决于个人讨价还价的能力和对风险的偏好”⑨，其在现实中的可操作性是极低的。

既然一致通过原则会招致极大的外部成本，那么就只有在通过一项有人反对的议案时所承担的外在成本和决策过程中的时间成本之间作出选择，在两者之问进行“同意的计算”。

经过这一过程，也能确定很多投票规则，主要包括简单多数和复杂多数。

这些规则虽然兼顾了决策成本和外在成本，但也存在弊端：何谓多数，多数的比例是多少，这些都需要根据决策的性质具体加以确定；多数原则不能体现偏好的强度，少数人对议案的偏好程度可能远远胜过多数人，一人一票将不平等的强度平等化了；亚里士多德关于多数人的智慧并非任何时候都一定超越少数人的智慧这一“多数暴政”的论述在投票过程中被暴露无遗。

３．决策函数中的信息、成本、议程、投票人、先例变量会对决策产生很大的制约。

有效信息的搜集是合理政策达成的先决条件。

信息的搜集需要耗费时间、货币等成本，即使搜集的信息是有效的，也只是有限的，加之这一过程已经渗入官员个人利益的因素，可能已经使政策制定的初衷发生了极大的位移；选民会由于对议案缺乏了解而出现“投票短视”行为，官员出于赢得选举的目的会自动迎合这一趋势；现代传媒的发达导致其出于自身营利而对信息进行不实甚至夸张的报道，这会对大众选民产生从思想到行为的误导；在政策系统当中，即使一项议案已被前期实践证明不是相当有效，或者有更好的议案能对其进行有效的替代，但是，由于考虑到先期的投入，此项议案也许还能受到决策者们的青睐，其理由就是，如果中止议案，巨大的先期投入就会被完全浪费。