分税制改革历程

最近，有传言称地税与国税人员的分流合并工作将于全国“两会”后启动，关于地税与国税拆分合并的话题再次引起关注。

上个世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入了严重危机，由于财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。

中央财力的薄弱，使那些需要国家财政投入的国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏。

正是这场财政危机，让党中央、国务院痛下决心，一场具有深远影响的分税制改革在中国拉开了序幕。

1991年的全国财政会议，给一位刚到财政部工作的人士留下了深刻的记忆。

当时的财长是王丙乾。

这位工作人员说，每年财政会议的主要议题是做下一年度的财政预算，当时中央财政十分困难，第二年的预算无论如何都安排不了，有一个大的窟窿，因为前一年税收只有2970多亿元，很多地方非常困难，又赶上贵州遭遇大灾，中央没有钱给地方。

王丙乾出于无奈，要各省作“贡献”，从1000万到1亿元不等。

（图为王丙乾）财政会变成了“募捐”会。

一些财政厅厅长却对王丙乾说：“跟我要钱，我可没有！”一些富裕省份的财政厅厅长与财政部长当面“反目”。

“很多年过去了，我还在为王部长难过，那时做财长非常可怜。

”一位财政部干部回忆说。

（图为王丙乾）“反目”有没有道理？有！比如广东，依据与中央签订的财政大包干“契约”，每年只向中央财政上交22.74 亿元，递增9%，再要钱就超出“合同”范围。

但是，让财长下不来台的是，原以为由于中央给了广东很多优惠政策，就连关税都留给了广东，中央财政遇到困难，要点小钱会如此不给面子。

（配图）从80年代末到90年代初，共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次总数大约都是二三十亿元。

其实人们心里都清楚，名为“借”，实为“取”，就是要地方“作贡献”。

（配图）财政会议还向地方“压”税收指标，压不下去预算盘子就定不下来，中央财政下一年度就无米下锅。

因此，财政会议上“罗圈架”打得不可开交，税务局长跟财政部“打”，地方财政厅厅长也跟财政部长“打”。

税务局说：我们收不了这么多。

财政部坚持不让步。

当时，几乎所有省份对中央下达的税收指标提出异议，特别是富裕地区。

一年一度的全国财政会一开就是半个多月到20天，会上不是认真总结财税工作，变成人们为“领任务”，分税“收指”标而争执不下的会议。

（配图）1992年，刘仲藜接王丙乾任财政部长。

在工作交接时，刘仲藜拿着手中的账册对王丙乾说：老兄，我真佩服你呀，这些年都是怎么过来的？他最懂前任部长的苦衷。

（图为刘仲藜）刘仲藜感慨地回忆：“那几年实在太困难了。

”他把国库的报表拿给时任国务院副总理的朱鎔基，朱镕基只说了一句话：你这个财政部长真是囊中羞涩呀！（配图）1992年，全国财政收入3500亿元，其中，中央收入1000亿元，地方收入2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元，当年的赤字大部分向银行挂账。

中央财政非常困难，刘仲藜向分管银行的朱镕基副总理借钱，朱镕基没有借答应。

（配图）1993年上半年的一些指标发出警示，国家财政特别是中央财政十分紧张：整个财政收入一季度比1992年同期下降2.2%，按可比口径也仅仅持平；工商税收1400亿元，比上年同期增12% ，去掉出口退税10% ，仅比上年同期增长1.4%.而1993年一季度的国民生产总值增长15.1% ，上半年达到14% ，比1992年GDP 增长12.8% 高出不少。

财政收入与经济增长比例失衡，全国生产增长速度很高，而国家财政特别是中央财政十分紧张。

（配图）税收增幅小，开支却大幅增长。

资金不到位的情况多方出现：粮食收购财政亏损性补贴资金不到位；重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。

按照往年的进度，重点建设资金上半年至少要拨付全年的40% ，而1993上半年为19.5% ，差了将近一半；重点生产企业和重点出口企业缺乏流动资金。

（配图）与此同时，需要由中央财政收入中支出的硬支出，一分也不能少。

在朱镕基宣布财政再困难也不能到银行透支之后，所以那一年，刘仲藜三次找朱镕基副总理，希望他批条子向银行借钱，自然没借来。

当时已经到了不借钱工资发不出去的境地。

财政紧张到这种状况，引起朱镕基副总理的高度重视。

他意识到，如果这种情况发展下去，“到不了2000年就会垮台，这不是危言耸听“.（配图）保证国家必要的开支成为燃眉之急。

1993年7 月23日，朱镕基副来到全国财政、税务工作会议，对所有参加会议的人员说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了。

目前中央财政收入占全国财政收入的比重不到40% ，但中央支出却占50% 多，收支明显有差额，中央只好大量发债，不然维持不下去。

去年，内外债务，向银行借款900 多亿元，今年预计1000多亿元，中央背着大量的债务，而且越背越重，中央财政困难，而且是加剧的趋势。

一般来说，发达的市场经济国家，中央财政收入比重都在60% 以上。

而中央支出一般占40% ，地方占60%.但是我们正好相反，收支矛盾十分突出。

这种状况是与市场经济发展背道而驰的，必须调整过来。

“（配图）进入1993年，分税制改革加快了进程。

4月28日，中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路。

7月23日，全国财政、税务工作会议在北京召开，朱镕基副总理到会，并作了具体部署，他说：“我们准备根据的决定，马上成立财政和税制领导小组，请刘仲藜负责，再请计委、经贸委、体改委、税务总局这些部门负责同志参加，还要调一些熟悉国内外财税制度，又懂得法律，能够动笔头子的人来讨论，设计、起草财政税制改革方案。

“朱镕基在参加会议的前一天，已向江泽民同志那里明确表示，一个半月之内要拿出初步方案，向中央汇报。

（配图）按照朱镕基的设想，8月底向总理办公会议汇报，9月2日拿出最后方案，9月3日向政治局汇报。

随后的两个月，朱镕基带领有关部委到各省区，进行深入的调查研究和细致缜密的测算，以确保确定1994年1 月1 日分税制新体制的实施。

（配图）1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上谈了党中央、国务院对分税制改革的想法。

这一消息不胫而走。

8月30日，中央拿出了分税制改革的第一个方案，9月2日中央政治局常委会议讨论通过。

不久，就收到了广东省委给中央写的报告，要求广东单独实行包干。

（配图）广东两位主要负责人找到朱镕基，谈了两个多小时。

他们心情沉重地问朱镕基，广东的特殊政策还要不要实行？如果包干制取消，我们还要不要在20年内赶上“四小龙”？他们认为，如果按财政会议上所提出的办法，广东就什么大事也不能干了。

除了广东之外，还有的省长私下说，以后我们要到朱镕基那里领工资。

（配图）受江泽民总书记、李鹏总理的委托，朱镕基副要到一部分省区做解释工作，“解释”的基础是要与每一个省份细算实行分税制税收对比的帐。

（配图）1993年9 月9日大队人马出发，第一站是海口。

为什么先到海南？因为当时洋浦开发区举行封关仪式，邀朱镕基出席。

但是，朱镕基并没有参加招待会，只是去开发区看了看。

参加谈判的有关人士介绍说，朱镕基去海南不是主要目的，他是冲着广东去的，因为海南收入少，无足轻重，先到海南是为迎接广东“谈判”的“练兵”。

（配图）果然，两天的工作进展比较顺利。

中央与海南都认为改革是必须的，不能错过机会，而且也认为，改革对海南的特殊政策没有影响，海南的利益基本上也没有受到影响。

如果按照增值税年均增长30% 计算，受影响的只有3-5 亿元。

海南省除了提出要保1995年的基数之外，没有提出更多的要求。

海南之行虽然增强了信心，但是朱镕基一行知道，“硬仗”在后面。

（配图）一波三折的广东谈判朱镕基一行来到广东。

刚刚落脚马上接见省委省政府领导。

省里同志明确表示不同意搞分税制。

9月13日上午召开大会，广东省的五套班子人员全部参加，有些地市委有些领导也参加了会议。

朱镕基先向大家宣布中央决定，开门见山地说：这次我与铁映同志带领有关部委的同志来广东，是受江泽民同志、李鹏同志委托来的，是来向同志们传达、介绍党中央、国务院关于财政体制、金融体制、投资体制等方面的改革内容，同时与广东同志一起就落实改革方案进行商量，一起算账。

（配图）他详细给省政府官员介绍了分税制改革方案，特别提到广东对分税制方案了解的信息不确切，指出现在的方案与财政工作会议时已经有很大变化。

他讲了四个问题：为什么要实行分税制改革；分税制是什么内容，如何搞；分税制改革是否损害了地方利益；实行分税制广东到底要吃多大亏。

所有人都在认真地听，快速地记。

（配图）晚饭前，朱镕基把财政部部长及地方预算司司长叫到他的房间。

手上拿着广东省给他的两张表格，核心内容是包干体制10年不变，地方财力是什么样的；实行分税制后的10年内，中央将从广东多拿走1000多个亿。

他表情严肃地说：看来分税制是搞不下去了，将来拿地方这么多的增量，如果广东搞垮了，追不上“四小龙”，就成了咱们的罪状。

此后，他焦急地在房间踱步。

（配图）地方司长对朱镕基说：“按照已经修改得的方案，广东帐口径不对，因此误差很大”因为分税制已经确定增值税中央和地方按75：25分成，并会给地方一个增长率，分税制中央会从广东多拿一些财力，但是将营业税留给地方，也会给地方带来相应的增量。

朱镕基要求当晚做出10年两种体制的测算账。

（配图）已经是凌晨1 点，朱镕基还等。

做两种体制10年税收测算，大大小小税种加在一起，非常不易，他们一夜未眠，直到早晨开会之前才算出来。

最后测算的结果，中央从广东所拿财力少了300 多个亿，但是分税制之后，蛋糕做大了，地方的财力也会有更大的增长。

朱镕基放心地笑了，因为这样就不会因此影响广东的开放，和追赶“四小龙”。

（配图）一波刚平一波又起。

广东进而又提出四条意见。

核心是提出以1993年为基数的问题。

他们认为，小平同志南方谈话是1992年上半年的事了，下半年经济发展起来，反映到财政收入上是1993年的事情。

假如以1992年为基数，小平同志南方谈话成果都没有包含在内，这怎么行？他们坚决要求以1993年为实行分税制的基期年。

（配图）朱镕基心里早有准备。

他来广东之前请示了江泽民，江泽民决心已下：搞分税制是中央的决定，不能再讨论是不是实行分税制的问题。

朱镕基在一次内部会议上说，只要广东同意搞分税制，分开征税，这一条定下了，有些地方做些妥协有好处，大家思想愉快，不然改革搞不好。

9 月14日下午，在内部会议上他明确表示，对于广东提出的四条，可以同意两条，否定两条。

（配图）第一条，他们要求按1993年做基数，我赞成。

因为我们一再讲，保证目前既得利益，这就是1993年嘛。

以1993年为基数，道理上说得过去，当然中央少拿一点。

以1993年做基数，全国各省都会欢迎的。

第四条，他们要求中央对重点建设一视同仁。